지난 3월, 문재인 정부는 개헌안을 발표했다. 비록 올해 지방선거시 동시개헌이라는 목표는 이뤄지지 못하고 있지만, 문재인 정부의 개헌 발의는 2020년 총선을 겨냥해 지속적인 정치적 이슈가 될 것으로 전망된다. 이러한 흐름속에 정부 개헌안의 경제조항이 과도한 평등이념의 전개로 국가사회주의에 수렴하고 있다는 지적이 제기되면서 올바른 국민적 관심이 요청되고 있다. 이에 지난 5월 25일 한국질서경제학회가 ‘헌법과 경제질서’라는 주제로 개최한 개헌 포럼에서 배진영 교수의 ‘대통령 헌법 개정안에 담긴 한국 경제질서 변화의 방향과 전망’발제문과 토론문을 요약 게재한다. (편집자 注)
 

문재인 대통령은 2018년 3월 26일 헌법개정안(이후 개헌안)을 발의했다. 그러나 국내 정치 문제로 개헌안은 철회될 가능성이 높다. 개헌안은 대통령을 비롯한 현 정부가 한국의 경제질서를 어떤 형태로 이끌어가고자 하는지 그 속내를 보여주는 것인 만큼 비록 철회되더라도 그 내용을 찬찬히 살펴보는 것은 의미가 크다.

한국은 1948년 제헌 헌법을 제정한 후 8차례에 걸친 개정이 이어졌다. 경제질서의 성격은 헌법 ‘전문’과 ‘국민의 권리와 의무’로부터 읽을 수 있으며 보다 세부적인 규정은 ‘경제’에 담겨 있다.

우리 헌법 ‘전문’에서 개헌안의 주요 특징은 민주화 운동의 지나친 강조라 할 수 있는데 이는 상대적으로 ‘자유’의 가치가 축소를 의미한다. 아울러 지역간 균형 발전에 관한 국가의 의무를 현행 헌법에는 ‘경제’ 장에만 있었지만, 개정안에는 그곳 뿐만 아니라 헌법 전문에도 명시함으로써 지역간 자원 배분에 국가 개입을 더 정당화했다. 특히 헌법 전문에 환경 보호를 명시화한 것은 정부 규제의 확대 가능성을 의미하는 것으로 보인다.

이러한 헌법 개정안을 주요국의 헌법 전문과 비교하며 보면 독일의 기본법의 경우 모든 독일인은 자유로운 자기결정권을 가지고 있음을 천명하고 있다. 정의, 균등, 균형이란 용어는 없다. 미국 헌법의 경우 헌법 제정의 목적을 정의, 복지, 자유 구현에 있음을 밝히고 있다.

일본 헌법은 국민주권의 원리와 자유가 가져올 혜택 확보만을 명시하고 있다. 정의, 균등, 균형이란 용어는 없다. 프랑스 헌법은 국민주권의 원리와 자유, 평등, 박애의 보편적 이념에 입각함을 밝히고 있다. 이렇듯 주요국 헌법 전문에 비해 개헌안은 개인의 자유보다 과격함과 연대를 강조하고 있다.

주요 국가의 헌법 전문에 비해 개헌안의 전문은 민주화 항쟁이 지나치게 강조되어 있다. 헌법 전문은 헌법의 본질적 부분이며 모든 법규범에 관한 기본적 전제이다. 대한민국 정부가 수립된 후 거의 모든 민주화 운동이 나열되어 있어 한국에서는 오직 민주화 운동만이 지키고 보존해야 하는 유일한 가치처럼 보인다. 이것은 언제든지 민주화라는 이름으로 기존질서를 전복시키는 것이 정당성을 부여 받을 수 있음을 함축하기도 한다.

미국, 프랑스, 독일, 일본의 헌법 전문에서 ‘민주’라는 용어는 찾아볼 수 없다. 오직 프랑스의 헌법 전문에서 “… 이들의 민주적 발전을 목적으로 …” 민주라는 용어가 들어가 있을 뿐이다. 프랑스 헌법 전문이 1789년의 권리선언을 재차 확인한다고만 명시되어 있다. 프랑스 혁명을 민주화 항쟁이라고 묘사하고 있지 않다.

대한민국 수립 이후 일어났던 운동들을 ‘민주화 항쟁’이라고 규정하는 것이 정확한 용어 사용인지 의문을 제기하는 것은 분명 터무니 없는 일은 아니다. 그것은 ‘자유 쟁취를 위한 투쟁’이라고도 충분히 부를 수 있다.

필자는 ‘민주화 항쟁’이라기 보다 ‘자유 투쟁’이라고 부르는 것이 더 적절하다는 생각이다. 특히 자유는 그 자체로 진실로 추정되는 가치인 반면, 민주주의는 단지 자유 ·정의·안전·진보라는 사회적 기본 가치 실현을 위한 절차적 가치에 불과하다. 그러므로 대한민국 수립 이후 있었던 항쟁들을 ‘민주화’라 명칭하기보다 ‘자유화’를 위한 항쟁이라고 부르는 것이 그 항쟁을 더욱 명예롭게 하는 것이 아닌가 하는 생각이다.

자유 대신 균등이 강조된 개헌안

주요국의 헌법 전문에는 우리처럼 ‘균등’이라는 용어가 사용되고 있지 않다. 이 점을 감안할 때, 개헌안에 ‘국민생활의 균등한 향상’에다 ‘지역간 균형 발전’를 추가함으로써 형식적 평등을 넘어 물질적인 균등과 균형 달성을 국가 목표로 간주하고자 하는 현 정권의 의지를 읽을 수 있다.

자유는 그 자체로 진실로 추정된다. 현 정부는 개헌안에 자유민주주의에서 자유 삭제를 시도하다, 거친 반대에 한 발 물러섰다. 현 정부의 차기 교과서 개편안에 따르면 ‘자유민주주의’를 ‘민주주의’로 바꾸겠다고 한다. 이로부터 현 정부는 개인의 자유를 싫어하는 것은 분명한 것 같다.

자유가 없는 민주주의 모습은 어떠할까? 보비오(N. Bobio)는 자유주의와 민주주의는 상호 밀접하게 연결되어 있다고 했다. 자유가 없는 민주주의는 생각하기 힘들며 민주주의는 자유를 신장시키는 강력한 무기가 되었다고 했다.

버틀러(E. Butler)는 아래와 같은 4가지 근거로 자유는 그 자체로 진실로 추정하고 있다. 사람들은 언제나 강제보다 자유로움을 선호하기 때문에 자유는 그 자체로 선이다.

사회계약의 개념이 자연상태에서의 무질서와 갈등을 전제로 한다는 점에서 자유는 신이나 자연이 준 자연권으로 간주될 수 있다. 자유는 인간이 가져야 하는 본질적인 부분이다. 통제 받는 인간은 사육되는 인간이며 인간이 아니라 단지 부호일 뿐이다. 역사적 경험에 의하면 자유는 사회 전체의 복지를 최대화하는 최상의 방식이다.

총평하자면 개정하고자 하는 권리와 의무 내용 중에는 개인의 자유를 신장하는 것도 있지만 대부분이 국가의 시장 개입 의무화를 통해 개인의 자유를 심대하게 침해하는 것들이다. 많은 조항에서 ‘국민’이라는 용어를 ‘사람’으로 대체함으로써 영토 내에 있는 모든 이들이 국적에 상관없이 형식적 자유의 차별 받는 것을 줄이도록 했다.

공무 집행에 의한 민간인의 손해에 대하여 종전에는 법률이 정하는 바의 보상 외에 별도의 배상을 청구할 수 없었으나, 가해자가 공무 집행자이든 민간인이든 상관 없이 배상의 길을 터놓았다. 개인 자유 침해에 대해 예외 없는 책임을 물을 수 있게 되어 국가 공권력의 행사를 신중하게 했다. 아울러 군 복무자의 인권 보장을 위한 정책을 시행해야 한다고 규정함으로써 일정 기간 신체 구금에서 오는 인권의 피해를 최소화 하기 위한 장치를 마련했다.

현행 헌법은 노동에 대해 국가가 노력해야 한다고만 하여 선언적으로만 규정해 놓았으나 개정안에는 이에 대해 국가가 필요한 정책을 시행해야 한다고 규정하여 고용의 안정과 증진을 위해 국가가 시장에 반드시 개입하도록 했다. 노동조건은 인간의 존엄성을 보장하도록 하여야 한다고 해, 같은 조항에 들어 있는 노동자와 사용자의 자유의사에 따른 결정을 이미 할 수 없도록 했다.

아울러 개정 헌법안은 해외 어느 나라의 헌법에도 없는, 국가는 동일한 가치의 노동에 대해서 동일한 수준의 임금이 지급되도록 노력해야 한다고 하여 기업의 임금 결정에 국가 개입의 길을 열어 놓았다. 동일한 가치라 할 때, 가치 논쟁을 야기할 것이 뻔하다. 개헌안 입안자들은 가치가 생산에서 창출된다고 믿고 있는 듯하다. 소비자가 외면하는 생산물의 가치를 무엇이라 할 것인가?

더 나아가 국민의 일과 생활을 균형 있게 할 수 있는 정책 시행을 국가의 의무 사항으로 규정해 놓음으로써, 국가가 노사 간에 자율적으로 결정해야 할 노동조건에 국가의 강력한 개입에 어떤 저항도 하지 못하게 했다.

이번 개정안에는 아주 묘한 개정 하나가 눈에 띈다. 직업선택의 자유가 직업의 자유로 바뀐 것이다. 국가의 강력한 노동시장 개입이 이에 집약된 듯하다. 직업을 선택할 수 있는 자유가 아니라 직업 그 자체를 자유라 간주하는 것이다. 즉, 직업을 가지는 것이 바로 자유란 의미로 해석될 수 있다. 직업을 갖고 싶어 하지만 직업이 없는 자들에게 국가가 직업을 제공하는 것이 국가의 당연한 의무로 연결된다.

일을 할 수 있다는 것은 노동이 갖는 정신적이고 육체적인 중요성으로 인간다운 삶을 위한 기본 조건이다. 그러나 그것은 불행하게도 독일 나치정권의 “Arbeit macht frei(노동이 너희를 자유케 하리라:아우슈비츠 수용소에 걸린 문구)”를 떠올리게 한다.

국가사회주의 경제질서 지향하는 개헌안

현행 헌법에는 사회보장과 사회복지 증진에 국가가 노력한다고만 표현되어 있으나 이를 모든 국민의 권리로 규정함으로써 사회복지 강화를 위한 국가의 개입을 의무화 했다. 모든 국민의 쾌적하고 안정적인 주거생활과 건강한 삶도 국민의 권리로 규정함으로써 이를 위한 재원 마련을 위해 개인의 삶에 대한 국가의 강력한 개입을 의무화 했다.

뿐만 아니라 이는 개인의 자기 책임 의식을 약화시킨다. 노약자와 청소년에 대한 권리 조항을 신설하고 환경을 보호해야 한다고 함으로써 다방면에 걸친 국가의 강력한 보이는 손을 예상하게 한다.

개정 헌법안은 사유재산권의 제한 일환으로서 토지 공개념을 본격적으로 도입했다. 토지에 관해 ‘비록 필요한 경우에만 법률로써’ 라는 구절을 삽입하고 있지만, 언제든지 국가는 ‘토지의 공개념’에 입각하여 개인의 사유 재산에 대해 특별한 제한을 가하거나 의무를 부과할 수 있다고 했다. 이는 시장경제의 근간을 뿌리째 흔들어 사회주의 경제질서로 나아갈 수 있는 길을 열어 놓고 있다.

특히 개정안에는 당초 ‘법률로써’ 라는 문구를 넣지 않았다는 언론의 보도를 보면, 현 정권의 의도가 무엇인지를 쉽게 추정해볼 수 있다. 또 시장경제에 사회적 요소의 강화라는 측면에서 소상공인의 보호와 협동조합의 육성 등 사회적 경제의 진흥을 명문화 했다. 현행 헌법의 ‘경제’ 조항에 담겨 있는 ‘경제민주화’에 더해 ‘사회적 경제’ 용어를 도입함으로써 모호했던 ‘경제민주화’의 개념을 보다 선명한 사회주의 색채로 강화했다.

소비자 권리 보호를 위한 정책을 시행해야 한다고 하여 소비자주권을 강화했다. 이것은 한편으로는 소비자의 권익을 보호하여 개인의 자유를 확대해주는 듯 보이나 그것이 생산자주권을 침해함으로써 전체적으로는 자기 주권을 약화시켰다고 평가할 수 있다. 누군가의 보호를 필요로 하는 어린이, 청소년, 노약자를 제외하고서는 자유 세계에서 어떤 경우에도 우리 모두는 소비자인 동시에 생산자이여야 한다. 이를 고려할 때 국가의 개입에 의한 인위적인 소비자주권의 강화는 자유로운 생산활동을 위축시킬 것이 뻔하다.

개헌안은 시장경제질서를 근본적으로 부정하고 통째로 계획경제질서로 바꾸려 한다고는 보이지 않는다. 그러나 ‘권리와 의무’의 장에서 노동자의 권익을 강하게 보장하고 사회복지 및 사회보장을 위해 그리고 사회의 약자를 보호하기 위해 국가가 광범위하게 개입할 수 있게 했으며 ‘경제’의 장에서 토지 공개념을 명시적으로 도입했다.

개헌안에서 국가 의무 조항의 강화는 지시와 명령에 의해 그것이 가능함을 자신하고 있음을 함축한다. 이는 모든 국민의 인간다운 의식주 해결을 국가의 의무로 간주하기 때문에 개헌안은 결코 우리의 경제질서를 시장경제질서라 유추할 수 없게 한다.

그렇다고 개헌안은 질서중립 헌법이라고 보기에도 어렵다. 왜냐하면 개헌안은 보다 분명한 경제질서의 색깔을 보이고 있기 때문이다. 그것은 국가사회주의적인 특징을 강하게 띠고 있다.

국가사회주의란 국가를 통해 사회주의를 실현하려고 하는 사상 및 운동을 말한다. 기본적으로 자본주의 체제의 근본적인 변혁을 꾀하지는 않는다. 국가의 적극적인 개입을 통해 부와 소득의 공정한 분배, 노동자의 생활과 노동조건의 개선, 주요 산업의 국유화와 사회정책의 실시에 의한 노사관계의 원활화를 도모한다. 개헌안의 핵심은 노동자의 생활과 노동조건의 개선을 위한 국가의 강력한 개입을 국가의 의무로 규정하고 있다. 

‘인간 존엄성을 유지하기 위한 노동조건’, ‘기업의 임금 결정에 국가의 개입’, ‘일자리를 갖지 못한 자들에게 일자리 제공’ 등이 그런 내용이다. 특히 국민의 권리로서 사회복지 및 사회보장 부분은 모든 국민의 쾌적하고 안정적인 주거와 건강한 삶을 위해 국가 개입의 의무화를 명시한 것이다. 노약자와 청소년에 대한 권리 조항을 신설하여 다방면에 걸친 국가 개입을 의무화한 것으로 볼 수 있다.

‘경제민주화’에 더해 ‘사회적 경제’를 도모함으로써 사회주의적인 경제질서를 지향하는 부분과 토지공개념 도입을 통한 사회주의 경제질서의 가동 역시 국가사회주의의 면모를 읽게 한다. 이는 개인의 사유권 일부를 국가로의 이전을 합법화하는 것으로 해석할 수 있다. 따라서 개헌안은 현 정권의 의도가 현재의 경제질서를 국가사회주의 경제질서로 나아가고자 함이 분명해 보인다.

‘명령과 복종’의 시스템

그렇다면 국가사회주의 경제질서는 지속 가능한가?

국가사회주의는 ‘명령과 복종’의 시스템이 가동될 수밖에 없다. 따라서 개인의 자유를 침해할 수밖에 없다. 개인이 자신의 자유 침해를 받아들인다는 것은 곧 국가의 명령에 복종해야 함을 의미한다. 개인의 자유를 침해하기 위해서는 군사독재이든지 여론독재이든지 독재국가에서나 가능한데, 하이에크(F. A. v. Hayek)는 물질적 평등은 전체주의 정부에서나 가능하다고 했다. 이는 물질적 평등을 위해서는 전체주의의 ‘명령과 복종’ 없이는 이뤄낼 수 없음을 의미한다.

명령과 복종 시스템은 경제질서의 상호의존성 문제를 야기한다. 시장경제질서를 유지하면서 사회주의 요소를 도입하기 위해서는 배분과 분배의 원리가 상충될 수밖에 없기 때문인데 배분은 요소들이 생산을 위해 나뉘어 투입되는 과정을 말하며, 분배는 요소들에 의해 만들어진 생산물을 나뉘어 가지는 과정을 말한다.

배분 원리와 분배 원리가 괴리될 때, 자원배분의 왜곡과 이로 인한 자원낭비를 초래한다. 단순한 예로서 분배를 위한 최저임금의 급격한 인상은 배분에서의 창업 동기를 위축시키고 자영업자의 폐업으로 이끈다. 배분에서 노동자의 지나친 보호는 노동시장에서의 기득권자와 신규진입자 간의 갈등으로 이어지게 하고 노동을 자본으로의 대체와 공장의 해외 이전을 가속화시켜 심각한 고용 문제를 야기한다. 이것은 분배 문제로 이어진다. 이러한 이유로 오이켄(W. Eucken)은 경제질서의 상호의존의 중요성을 강조했다.

사회적 이해관계를 대변하려는 자는 전체 질서를 형성하는 일에 눈을 먼저 돌려야 하며, 경제질서 정책은 개별 정책에 앞서서 이뤄져야 한다. 질서의 상호의존성이 중요하기 때문이다.

현 정권은 사회주의 실험이 실패하지 않을 것이라고 자신하겠지만 국가사회주의가 갖고 있는 근본적인 기능 결함으로 경제적으로 심각한 문제에 봉착할 개연성이 높다. 이것이 가져올 사회정치적인 혼란은 시장경제질서로의 전환 또는 강화를 피할 수 없게 할 것이다.

한국민의 국민성과 남북한 교류활성화는 현 정부가 원하는 경제질서를 지연시킬 수 있는 측면도 있지만, 그것은 결국 시장경제질서를 재촉하는 변수로 작용할 수도 있다.