토지공개념은 부동산 정책이 될 수 없다
토지공개념은 부동산 정책이 될 수 없다
  • 김승욱 미래한국 편집위원·중앙대 교수
  • 승인 2018.09.28 12:15
  • 댓글 1
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헨리 조지와 토지공개념이 노무현 정부(2003~2008년) 시절 많은 사회적 논란을 불러 일으켰는데, 이제 다시 거론이 되고 있다.

부동산 가격이 폭등했던 노무현 정부 시절과 달리 최근에는 전월세 가격과 임대료 상승으로 인해서 지대추구에 대한 반발이 관심을 끌면서 지대추구와 연관시켜 일자리 문제로 고민이 많은 젊은층에게 호소하고 있다. 또한 최근 서울 강남 재건축시장이 달아오르자, 상대적 박탈감에 호소하고 있다.

토지공개념을 주장하는 이들은 토지의 사유재산을 인정하지 않겠다는 것이기 때문에 반헌법적이라는 비판을 받는다. 그런데 최근 국회와 SBS가 실시한 개헌 관련 공동여론조사에서 개헌을 할 경우 토지공개념을 도입해야 한다는 응답률이 61.8%였다고 할 정도로 본격적으로 토지사유제의 문제까지 거론되고 있다. 헨리 조지가 어떤 인물인지, 그리고 그의 사상이 지금 현재 시대에도 적용이 가능한 것인지 살펴보자.

정부의 부동산 대책 과연 효과 있을가? 서울. 세종 전역과 부산. 경기 일부 등 집값이 급등한 조정대상지역 2주택 이상 보유자에게 주택분 종합부동산세 최고세율을 최고 3.2%로 중과하고, 세부담 상한도 150%에서 300%로 올린다고 밝혔다.
정부의 부동산 대책 과연 효과 있을가? 서울. 세종 전역과 부산. 경기 일부 등 집값이 급등한 조정대상지역 2주택 이상 보유자에게 주택분 종합부동산세 최고세율을 최고 3.2%로 중과하고, 세부담 상한도 150%에서 300%로 올린다고 밝혔다.

헨리 조지는 누구인가

‘샌프란시스코의 선지자’라고도 불리는 헨리 조지에 대한 평가는 극단적이다. 주류경제학계에서는 즉흥적 사이비 경제학자로 이단시 하는 경향이 있으며 이상주의자로인식하고 있다. 대부분의 경제학설사에서는 그를 다루지 않고 있으며, 간혹 최후의 중농주의자 정도로 간단하게 언급할 정도이다.

이렇게 경제학적으로는 인정을 못 받았지만, 대중적인 인기는 높아 조지스트(Georgist)라고 불리는 헨리 조지의 추종자들이 있을 정도였다. 슘페터(J.A. Schumpter)도 헨리 조지를 가장 많은 대중의 인기를 끈 경제학자로 인정했고, 존 듀이(John Dewey)는 헨리 조지를 인류 역사상 10대 사상가에 포함시켰다.

톨스토이는 조지의 말을 듣고 자기의 땅을 소작인들에게 다 나눠 줬다. 그리고 중국의 손문(Sun Yat-Sen)은 삼민주의에 헨리 조지의 원리를 넣었다고 한다. 조지스트들은 헨리 조지의 대표작 <진보와 빈곤>이 성경 다음으로 많이 팔린 책이라고 선전한다. 그런데 헨리 조지는 당대의 사회주의자들과 자본주의자들 사이에서 다 배척을 받았다. 사회주의자들은 그가 자본주의를 신봉했기 때문에 보수주의 추종자라고 비난했고, 자본주의 진영에서는 그의 추종자들이 사회주의자들과 연합전선을 구축했기 때문에 또 그를 사회주의자라고 비난했다.

그런데 아이러니하게 1980년대 이후 한국에서는 사회주의에 대한 대안으로 떠올랐다. 구소련과 동구권이 붕괴되면서 사상적 갈등을 겪었던 사회주의자들 중의 일부가 조지스트로 변신했다. 마르크스는 동산과 부동산 모두의 사유재산을 부정한 반면 주류경제학은 다 인정한다.

그런데 헨리 조지는 동산의 사유는 인정하지만, 부동산의 사유는 인정하지 않았다. 그래서 헨리 조지의 사상이 마치 주류경제학과 마르크스주의 경제학의 절충안이고, 마르크스주의 경제학의 대안이 될 수 있다고 생각하기에 이른 것이다. 그래서 <새로운 해방의 경제학: 마르크스를 넘어 헨리 조지로>라는 책도 등장했다.

한국에서도 1984년 조지스트들이 ‘한국헨리죠지협회’를 설립했고, 후에 ‘성경적토지정의를 위한 모임(성토모)’로 이름을 바꿨다. 이들이 주로 대구 지역을 중심으로 활동했고, 이 모임에 참여했던 이정우 경북대 교수가 노무현 정부 시절에 청와대 정책실장이 되면서 이들의 사상이 정책에 반영되어 토지공개념 3개 법안이 등장하고, 사회의 관심을 끌게 되었다.

헨리 조지의 사상

헨리 조지는 인류의 진보가 정신력(mental power)에 의해 추진되며, 평등 속의 어울림이 진보의 법칙이라고 봤다. 문명이 쇠퇴하는 이유는 사회가 발전하면 점점 불평등해지는 경향이 있고 이것이 결국 개선과 사회 발전의 원동력을 억제하기 때문이라고 주장했다.

로마 멸망의 원인도 불평등에서 비롯되었듯이, 현대 문명도 사회적 평등의 방향으로 향하는 새로운 출발이 없으면 19세기를 정점으로 해서 하강할 것이라고 했다. 조지는 토지의 사유재산제도를 비성경적이며 정의에 위반되는 제도라고 주장하며, 이에 매우 분개했다.

토지의 사적 소유는 불로소득을 발생시켜 부의 집중과 불평등을 심화시키며, 지속적 진보에 필요한 평등과 자유를 파괴한다고 봤다. 이러한 정치적, 경제적 불평등이 일단 조성되면 인간의 현실에 안주하려는 타성과 사치와 허영 등의 타락된 본성으로 인해 이 불평등은 점점 고착되고 확대되는 경향을 갖게 되는데, 이러한 경제적 불평등은 정치적 평등에 의해 해소되지 않는다고 봤다.

이를 해결하기 위해 지대(地代)를 모두 세금으로 거둬들임으로써 진보를 이룰 수 있다고 주장했으며, 그 방법으로 제시된 해결책으로 제시된 것이 ‘토지단일세’이다. 조지는 토지를 임대해 발생하는 소득인 지대는 불로소득으로 봤다. 이를 모두 사회로 환수해 공공의 이익을 위해 쓸 것을 주장했다.

반면에 근로소득세는 부과하면 안 된다고 봤다. 근로소득세는 근로를 위축시키며, 또한 정당한 소득이기 때문에 부과해서는 안 된다고 봤다. 지대를 전부 거둬들이면 근로소득세를 부과할 필요가 없고, 그러면 사람들이 더 열심히 노동할 것이므로 저소득층의 소득이 증가하고, 종래의 지주 계층의 소득은 줄어들게 되므로 부가 더 평등하게 분산될 것이라고 주장했다. 그러면 ‘지금은 감추어진 자질, 있을 것 같지 않은 능력이 나타나서 인간의 생활을 풍요롭고 충만되고 행복하고 고상하게 해 줄 것이며’ 빈곤 문제가 해결되며 나아가 진보를 가로 막는 문명의 쇠퇴에서 벗어 날 수 있다는 것이라고 주장했다.

토지공개념의 이론적 토대가 된 헨리조지의 '진보와 빈곤'
토지공개념의 이론적 토대가 된 헨리조지의 '진보와 빈곤'

헨리 조지 사상에대한 비판

헨리 조지는 19세기를 정점으로 해서 서구 문명이 하강할 것이라고 주장했으나 역사는 그렇게 되지 않았다. 일반적으로 헨리 조지의 토지관은 구약성경의희년사상에서 찾는다. 지금부터 약 3500년 전에 모세가 집필했다고 하는 모세 5경 중의 하나인 <레위기>에 빈부격차가 만성화되는 것을 막기 위한아주 원시적인 형태의 제도가 나온다.

그것이 바로 희년제도이다. 7일 주기로 안식일이 오듯이 7년 주기로 안식년을 지키라고 했고, 이 안식년이 7번째가 되는 49년의 다음 해는 그 동안의 발생한 빈부격차를 원점으로 돌리라고 명령하고 있다. 자신의 토지를 어떤 이유에서든지 잃었던 자들이 다시 찾기 때문에 ‘기쁨의 해’ 즉 희년(禧年)으로 기념하라고 한다.

이 희년법 중에 “토지를 영영히 팔지 말 것은 토지는 다 내 것임이라 너희는 나그네요 우거하는 자로서 나와 함께 있느니라 (레 25:23)”라는 구절이 나온다. 조지스트들은 이 구절이 토지에 관한 성서의 가르침의 기본이 된다고 주장한다.

그러나 성경은 토지만을 하나님의 것이라고 말하고 있지 않다. 성경은 하나님이 천지를 창조하셨다(창 1:1). 그러므로 토지뿐 아니라 모든 것이 하나님의 것이라고 말하고 있다. “땅과 거기 충만한 것과 세계와 그 중에 거하는 자가 다 여호와의 것”(시 24:1)이라고 다윗은 고백했다.

하나님께서도 “삼림의 짐승들과 천산의 생축이 다 내 것이며 산의 새들도 나의 아는 것이며 들의 짐승도 내 것임이로다...세계와 거기 충만한 것이 내 것임이로다” (시 50: 10-12)고 했고 “은도 내 것이요 금도 내 것이니라”(학 2:8)고 했다.

이렇게 토지뿐만 아니라 이 세상의 모든 것이 하나님 것인데 오직 토지만이 하나님의 것이므로 토지의 사적 소유를 부정하는 구절로 이를 해석하는 것은 잘못된 성경해석이다. 성경 전체에서 흐르고 있는 소유에 대한 사상은 청지기 사상이다. 동산이나 부동산이나 모두 하나님의 것이므로, 인간은 하나님의 청지기로서 하나님의 뜻대로 자신이 가진 모든 재물과 재능을 잘 사용하라는 것이다.

특히 레위기(25:23)의 이 구절을 토지공개념의 근거가 될 수 없다. 이 구절은 토지소유권을 규정하려는 의도에서 쓰인 것이 아니라, 하나님이 복을 주셨기 때문에 진정한 삶의 터전은 하나님이라는 것을 강조하기 위한 구절이다. 즉 이 구절의 후반부에 나오는 “너희는 나그네요 우거하는 자로서 나(하나님)와 함께 있느니라”가 초점이다. 인간은 나그네에 불과하므로 하나님을 떠나서는 살 수 없는 존재이니 하나님을 잊지 말라는 것을 강조하고 있는 것이다.

또 한 가지 지적할 것은 희년이 되면 원래 주인에게 토지를 돌려줘야 하는데, 예외가 있다. 레위기 25장 29절에 보면 ‘성 내의 가옥’은 예외이다. 왜냐하면 일반 토지와 달리 성 안의 가옥 즉 오늘날의 용어로 표현하면 도시 부동산은 노동이 가미된 것이기 때문에 하나님이 창조한 것이 아니라, 인간 수고의 결실이다. 따라서 희년이 돌아와도 원래 주인에게 돌려주지 않아도 된다는 것이다. 헨리 조지가 지대를 거두라고 한 것은 인간의 수고가 들어가지 않은 자연의 선물로서의 토지(unimproved land value)에서 발생하는 이익에 대해서 모두 세금으로 거둬가라는 것이다. 개발된 가치에 대해서는 세금의 대상이 아니다.

헨리 조지가 살던 19세기 말, 미국의 상황을 이해하면 그의 주장의 근거를 알 수 있다. 미국에서 1862년에 자영농법(Homestead Act)에 의해 서부의 광활한 토지를 서부개척자들에게 무상으로 소유권을 줬다. 그리고 철도망이 전국에 깔리면서 요충지의 가격이 올랐다.

19세기 말 더 이상 무상 토지가 사라지고, 토지 가격이 올라가면서 아무 노력도 하지 않았는데, 정부로부터 토지를 불하받은 사람과 그렇지 못한 사람들 사이의 소득격차가 크게 벌어지게 되었다. 그래서 헨리 조지는 광활한 토지에서 발생하는 불로소득을 거두자고 했고, 이 주장이 많은 사람의 호응을 얻은 것이다. 그리고 헨리 조지의 토지단일세라는 것은 다른 모든 세금 즉 소득세, 법인세, 부가가치세 등을 모두 거두지 말고, 토지에서만 세금을 거두라는 것이다. 지금처럼 각종 세금을 거두고, 거기에 더해서 지보유에 대해서 벌적 세금을 매기라는 것이 아니다.

20세기 초까지 GDP에서 차지하는 정부지출의 비중이 3%이하였기 때문에 그 정도 세금은 토지에서 거둘 수도 있다. 게다가 미국은 토지가 광활한 나라이므로 국가를 운영하는 세금을 토지에서만 거둬도 될지 모른다. 그러나 다른 나라에서는 불가능하고, 역사적으로 어느 나라에서도 이와 유사한 실험이 이뤄진 경험도 없다.

헨리 조지 사상의 현대적 적용

후에 조지스트들은 이 헨리 조지의 토지 단일세론을 도시용 부동산에도 적용을 했다. 현대에 적용하려면, 농지에만 적용해서는 불가능하다는 것을 조지스트들도 알기 때문이다. 따라서이는 헨리 조지의사상을 일관성 있게 적용한 것도 아니다.

경제학적으로 볼 때 토지는 비배제성이나 비경합성의 성격을 가지고 있지 않기 때문에 공공재가 아니다.

다만 움직일 수 없다는 성격 즉 부동성 때문에 사유재산임에도 불구하고 토지에는 여러 가지 형태의 규제를 한다. 집을 지을 땅인지 아니면 농사 지을 땅인지 하는 토지의 사용 목적(地目)도 국가가 정하고, 그 땅에 어느 정도 밀도로 건물을 지을 수 있는지도 정부가 규제한다. 사유재산인 토지에 대해서 소유주의 의사와 관계없이 이러한 규제를 인정하는 것이 바로 토지공개념이다. 그런데 마치 토지 국유화가 공개념인 줄 착각을 하는 사람들이 많다.

토지보유세를 높이면 비효율적으로 노는 땅이 없어져 지대가 떨어진다고 생각하는데, 사실 그런 땅은 별로 없다. 일시적으로는 그럴 수 있지만, 대부분의 주인은 그 토지를 효율적으로 이용하려고 노심초사하고 있다.

사실 토지가 비효율적으로 사용되는 이유는 주로 각종 토지규제 때문이다. 따라서 보유세를 높여 효율적으로 활용하겠다는 것도 비현실적이다.

토지공개념 찬성자들은 한국이 지대추구의 덫에 걸려 있다고 한다. 그러나 최근에 지대추구의 문제점을 지적한 노벨상 수상자인 스티글리츠 등이 말하는 지대라는 개념은 헨리 조지가 말하는 땅에서 나오는 그런 지대를 말하는 것이 아니다.

현대에는 희소성으로 인해 발생되는 추가적인 소득을 지대라고 한다. 농지의 경우에는 비옥도의 차이로 인해 비옥한 토지일수록 지대가 높았다. 지금은 시장 독점이나 정부 규제에 의해서 지대가 결정된다. 따라서 지대를 결정하는 데 가장 큰 영향을 미치는 것은 정부 규제이다. 그리고 지대에 대한 연구를 많이 한 고든 툴락이나 노벨상 수상자인 뷰캐넌 등은 지대란 토지에서만 발생하는 것이 아니라 모든 자산에서 발생한다는 것을 강조한다.

헨리 조지가 중국의 토지제도를 타당하게 여겼을 것이라고 하는데, 기독교인인 헨리 조지가 무신론 국가인 중국을 받아들였을지 의심스럽다. 그리고 중국도 북경이나 상해, 홍콩 등의 땅값이 서울보다 더 많이 올랐다는 사실은 아는지 모르겠다.

여당 대표라는 막대한 중책자가 토지의 사적 소유제를 반대한다는 등의 반헌법적 발언을 쉽게 하는 데 우려가 된다. 헌법 개정안에 이런 부분을 다루려고 설문조사를 하는 의도가 무엇인지도 궁금하다.

김승욱
미래한국 편집위원·중앙대 교수
조지아대 경제학박사
기독교세계관학술동역회 공동대표

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서종민 2018-10-10 11:52:59
너무나 훌륭한 글이네요 잘 보고 갑니다.