[ 심층분석 ] 주류 과세체계 개편 무엇이 왜 문제인가?
[ 심층분석 ] 주류 과세체계 개편 무엇이 왜 문제인가?
  • 최 광 미래한국 편집고문·전 보건복지부 장관
  • 승인 2019.06.20 10:09
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정부가 국책연구기관인 한국조세재정연구원을 통해 주세 개편안을 내놓고 공청회를 개최한 후, 당정 협의를 통해 개편 내용을 최종 확정했다. 공청회에서는 (1)맥주만 종량세로 전환하는 방안 (2)맥주와 탁주 두 주류만 종량세로 전환하는 방안 (3)모든 주종을 종량세로 전환하되 일부 주종(맥주와 탁주) 외의 주종에 대해서는 시행 시기를 일정기간 유예하는 방안 등 세 가지 방안이 제시되었다.

당정이 최종 확정한 개편의 주된 내용은 현행 탁주 5%, 약주 30%, 맥주 소주 양주 각 72%인 종가세(從價稅) 체계를 약주와 맥주에 대해서만 종가세를 종량세(從量稅)로 바꿔 탁주와 맥주에 대해선 리터(ℓ) 당 각기 41.7원과 830.3원의 세금을 부과하고 약주 포도주 소주 양주 등 여타의 주류에 대해서는 현행 종가세 체계를 그대로 유지한다는 것이다.

소주 등 종가세가 유지되는 주종의 경우 물가가 오르면 세 부담이 늘어나기 때문에 주종 간 과세 형평성을 맞추기 위해 약주와 소주에 부과될 종량세 세액은 매년 물가에 연동해 조정한다고 한다.

50여 년만의 개편이라고 하나 개편의 논리나 내용을 자세히 살펴보면 최종안이 큰 구도에서는 경제원리와 과세원리에 반하고 세부적 내용에서는 업계의 주장을 원칙 없이 땜질식으로 수용한 것이기에 졸작이다.

이버의 개편은 주류업계의 요구를 적극 수용한 것으로 보인다. 2018년 11월부터 업계와의 간담회가 8차례나 개최되었다고 한다. 간담회에서 맥주업계와 탁주업계는 종량세로의 개편에 찬성하고 희석식 소주를 포함한 증류업계와 탁주와 맥주를 제외한 발효주업계는 종량세로의 개편에 반대한 것으로 알려지고 있다.

맥주업계는 종량세 개편에 찬성하지만 소주업계는 반대하고 있다.
맥주업계는 종량세 개편에 찬성하지만 소주업계는 반대하고 있다.

주류세 개편안-주류업계의 요청과 그 진위(眞僞)

이번 주세 개편은 기본적으로 맥주업계의 요청이 반영된 것이다. 우리나라 주류 소비의 60%를 차지하는 맥주시장에서 최근 5년간 국산맥주의 출고량이 연평균 2.1% 감소한 반면 수입맥주는 35.5%나 증가했다. 그 결과 국산맥주의 시장 점유율은 2013년 95.5%에서 2018년에 81.4%로 하락했다.

국내 맥주업계는 수입맥주의 소비 증가가 수입맥주와 국산맥주 간의 과세표준이 달라 수입맥주의 가격이 낮기 때문이라고 주장한다. 즉 수입맥주의 급증이 종가세 체계로 인해 야기되었기 때문에 종량세로 바꿔야 한다고 주장해 왔다.

국산맥주의 ‘출고가는 생산비용에 판매관리비와 적정이윤을 포함한 반면 수입맥주의 신고가(출고가)가 수입신고가(CIF)에 관세를 더한 가격이기에 국산맥주 출고가보다 낮다’는 것이다. 수제맥주 업계에서도 종량세 도입을 적극적으로 주장해 왔는데 이는 생산원가가 상대적으로 높기에 종가세보다 종량세가 가격 경쟁력 확보에 유리하기 때문이다. “많은 청년들이 수제맥주 회사를 창업해서 세계대회에서 수상하고, 수출 실적도 내는 상황에서 종량세 개편을 미뤄서 찬물을 끼얹으면 안 된다”고 주장한다.

종가세 체제에서 과세표준의 차이로 인해 국산맥주가 불리하게 차별과세 된다는 맥주업계의 지적이 당연한 것으로 전문가들도 인식하고 있는데 그 지적 자체가 옳지 않다. 해외 맥주업자의 출고가(우리의 수입신고가)에도 생산비용에 판매관리비와 적정이윤이 포함되어 있다.

맥주업계가 내세우는 종량세로의 전환 주장이 옳다면 주류 외에 우리가 수입하는 모든 제품에 대해서 종량세 방식으로 세금을 부과해야 하지 않나? 수입자동차와 국산자동차 그리고 국산 휴대폰과 외산 휴대폰 등에도 맥주업자의 논리를 그대로 적용하면 자동차와 휴대폰에 대한 과세도 전부 종량세 체계로 바꿔야 되지 않는가?

최근 국산맥주 판매량이 소폭 줄고 수입맥주 판매량이 대폭 는 것은 우리 소비자가 질과 가격을 두고 국산맥주보다 수입맥주를 더 높게 평가한 때문이다. 모든 재화에서 가격이 소비 결정에 가장 중요한 요인이기는 하나 사실 가격 때문에 소비자들이 국산맥주가 아닌 수입맥주를 소비한다고 얘기할 수 없다.

영국 시사주간지 이코노미스트는 한국 맥주가 북한 대동강맥주보다 맛이 없다고 평하기도 했다. 국산맥주 중에서 소비자가 기존의 큰 맥주회사 제품보다 가격이 비싼 수제 맥주를 더 선호하는 현상도 주목해야 한다.

한 가지 흥미로운 사실은 국내 메이저 맥주회사들이 수입맥주의 70% 정도를 수입 판매하고 있는 점이다. 그들이 국산맥주와 수입맥주 두 종류의 매출 총액을 통해 이윤극대화를 추구할 것이기에 종량세 도입 이후에 수입맥주 가격을 올리고 국산맥주 가격을 내릴 것이라고 장담할 수 없다.

외산맥주 수입업체들은 “종량세로 바뀌면 수출 원가가 높아져도 ℓ당 세금이 같아 일부 해외 공급자는 원가를 올릴 수 있다”며 우려하는 것으로 알려지고 있다. 종량세 개편이 국내맥주의 가격 경쟁력 강화로 이어지기 힘들다는 의견도 개진되는 상황이다. 한국주류산업협회 관계자는 “주류 가격에는 관습 가격이 형성되어 있다”며 “제도 개편으로 시장이 바로 반응하기는 어려울 것”이라고 주장한다.

주세정책과 주세행정은 국고조달, 국민건강, 사회범죄, 주류산업 발전 등 여러 요소를 고려하여 종합적으로 검토해야 한다.
주세정책과 주세행정은 국고조달, 국민건강, 사회범죄, 주류산업 발전 등 여러 요소를 고려하여 종합적으로 검토해야 한다.

종가세 vs 종량세 논쟁

종가세(從價稅)는 과세물건의 가격에 대해 일정률로 부과하는 방식이고 종량세(從量稅)는 과세물건의 용적이나 수량에 대해 일정액을 부과하는 방식이다. 우리나라의 경우 대부분의 재화와 용역에 대해서 종가세 방식으로 과세되고 있으며 예외적으로 담배소비에 대한 과세가 종량세 방식이다.

세율이나 세액의 크기에 따라 세 부담에서 차이가 날 뿐 이론적으로 종가세와 종량세는 차이가 없다. 5만 원 짜리 물건에 종가세 10%를 부과하나 종량세 5000 원을 부과하나 소비자의 세 부담이나 정부의 세금 징수액은 똑 같다. 종량세와 종가세는 상호 치환(置換)이 가능하기에 어느 한쪽이 더 우수하다 말할 수 없다. 일반 소비세인 부가가치세가 종가세 방식으로 과세되고 개별소비세 대상인 거의 모든 재화나 용역에 대해 과세가 종가세 방식으로 이뤄지고 있다.

종가세 체계에서 종량세 체계로의 전환에 따른 논의는 사실 80년대 초 전매청이 폐지되고 담배인삼공사가 설립되면서 미국 담배 수출업자들의 강력한 압력에 의해 담배에 대한 과세가 종량세 방식으로 이뤄진 데서 시작되었다. 미국의 담배 생산업자들은 종량세 체계가 한국에서의 시장 점유율을 높이기에 유리했기에 압박을 가했었고 과세원리에 무지했던 당시 국고국의 협상 담당자가 종량세 방식을 수용해 오늘에 이르고 있다.

담배소비세의 과세방식을 종량세로 한다는 사실을 언론을 통해 알고 당시 필자가 세제실의 소비세 과장에게 항의성 전화를 했을 때 과장의 답변은 “협상에 세제실 사람들은 참여하지 못하고 국고국 담당자들만 참여해 그렇게 되었습니다”였다. 국산담배와 외산담배에 차별적 과세를 하지 않는 이상 과세 방식에 관한 한 과세주권을 지켜야 했었는데 이를 스스로 포기하는 결과가 야기되었다.

주류에 대한 과세 방식은 1949년 10월 21일 주세법 제정 당시 종량세였으며 1954년 법 개정 시에 종가세가 도입되어 종가세와 종량세가 병존하게 된다. 1960년의 주세법 개정에서 종량세율을 인상하고 종가세가 폐지되었으나 1967년의 주세법 개정에서 당시 머스그레이브(Richard A. Musgrave) 하버드대 교수의 권유에 따라 종가세로 전환했다.

정부가 종량세 체계로 전환하면서 그 근거를 첫째 주류업계 애로 사항 건의의 수용에서 찾고, 둘째 공청회 자료에 열거된 바와 같이 종가세 체계가 소득재분배 효과에 장점을 갖는 반면 종량세가 알코올 도수에 비례하여 과세하기에 음주의 사회적 비용에 대한 교정적 과세 취지에 더 부합한다는 점을 지적하고, 셋째 종가세 체계가 연구개발에 장애가 되는 반면 종량세 체계는 질 높은 주류의 공급을 촉진한다는 데서 찾고 있으나 두 번째와 세 번째 근거는 주장에 불과하지 언제나 맞는 근거가 아니다.

성질이 같은 재화의 제조원가나 가격이 다르거나 가격이 같은 재화라도 성질이 다른 경우에 종량세냐 종가세냐에 따라 세 부담이 달라진다. 종가세 체제에서는 낮은 가격으로 생산하는 기업 즉 효율적인 기업이 유리하다. 종가세가 기업의 연구개발을 저해한다고 업계는 주장하나 이는 틀린 주장이다. 연구개발비가 들어가는 당해 연도에는 원가가 올라가 불리할 수 있으나 연구개발로 비용이 인하되거나 제품의 질이 향상되면 오히려 가격이 인하되기에 기업과 소비자 모두 이익이다.

같은 도수의 양주인데 고가 양주와 저가 양주의 경우 과세 방식에 따라 세 부담에 차이가 난다. 같은 주종에서 도수와 용량이 같으면 종량세 체계에서는 고가 술과 저가 술 사이에 세 부담이 같으나 종가세 체계에서는 고가 술의 세 부담이 저가 술보다 높다. 같은 주종 같은 용량에서 도수가 다른데도 가격이 같으면 종가세 체계에서는 세 부담이 다르게 되나 종량세 체계에서는 같다. 종합적으로 요약하면 정부가 이번에 제안한 주종별로 도수에 따라 종량세 방식으로 부과하는 것보다 주종별로 도수에 따라 종가세 방식으로 부과하는 것이 왜곡이 덜하고 합리적인 방식이다.

OECD 회원국 대부분이 종량세 방식을 따르고 있으나 이는 논리적 전개의 결과물이 아니고 역사적 산물이다. 종량세가 일반화된 사유의 하나는 개방경제 지향 국가들이 서로 상대방의 시장에 침투하는 과정에서 종량세 방식이 상대적으로 유리하기 때문이다. 선진국만 보면 주류에 대한 과세가 종량세 방식이 보편적이나 전 세계를 놓고 보면 종가세 방식이 더 보편적이다. 우리나라의 경우도 종량세 방식이 전면적으로 시행되면 외산주류 모두 특히 고가 고급 외산주류의 국내 소비시장 잠식이 더 확대될 것이다.

최 광  미래한국 편집고문·전 보건복지부 장관
최 광 미래한국 편집고문·전 보건복지부 장관

주세 과세의 원칙과 방향

주세정책과 주세행정은 국고조달, 국민건강, 사회범죄, 주류산업 발전, 식량정책, 농가소득, 고용창출, 국제지수 등에 직접 간접으로 크게 영향을 미친다. 따라서 정책과 행정은 이 모든 내용을 종합적으로 검토하면서 입안 추진되어야 한다.

이번 세제개편에서 정부의 주된 관심사는 주종 간 세 부담에 변화를 전혀 일으키지 않으면서 탁주와 맥주의 과세체계를 종가세에서 종량세로 기계적으로 바꾸는 데 있었다. 주류에 대한 과세를 두고 우리 세제가 안고 있는 근본적 두 가지 문제는 해결을 시도하기는 커녕 지적 논의도 되지 않았다. 첫째로 매우 큰 것으로 파악되고 있는 음주의 사회적 비용이 종량세 체계에서도 전혀 반영되지 않았으며 둘째로 주종 간 과세의 불합리가 전혀 개선되지 않았다.

먼저 정부의 이번 개편 틀 안에서 몇 가지 문제를 짚어보자. 첫째로 주류 산업 육성과 조세정책 문제를 살펴보면 세제가 주류산업의 국제 경쟁력에 미치는 영향은 업계의 주장만큼 크지 않다. 주류든 무엇이든 오늘날 세계는 하나의 시장이다. 국제시장에서 술과 여타 제품 사이, 국산 술과 외산 술 사이, 그리고 같은 술의 서로 다른 주종과 도수 사이에서 가격과 질을 놓고 벌이는 경쟁은 참으로 치열하다. 승패는 기업가들의 기술과 혁신에 좌우된다. 국내 주류업자들의 단견적 요구에 따라 세율이나 세액이 좌우되어서는 안 된다.

둘째로 아무리 주류업자들의 이해가 대립한다 하더라도 탁주와 맥주를 종량세 방식으로 과세하고 여타의 주류에 대해서는 종전의 종가세 방식을 유지해 주세의 과세체계가 이원화(二元化)된 것은 세제실 관료들의 매우 무책임한 처신의 결과이다. WTO 체제 출범 때부터 종량세 체계로의 개편 논의가 있어왔음에도 불구하고 오늘날까지 어정쩡하게 얼버무린 것은 책임지는 행정의 자세가 아니다.

셋째로 참으로 큰 문제는 앞으로 종량세가 모든 주종에 도입될 때 고가 고급술에 대해 세 부담이 상대적으로 낮아질 터인데 이는 주세 부담의 역진성을 야기할 것이다. 국산 주류의 소비가 늘기보다는 오히려 외산 주류의 국내시장 침투가 확대될 것이다.

우리 주세는 두 가지 구조적 문제를 안고 있다. 하나는 주류에 대한 과세 강화이고 다른 하나는 주종 간에 균형 잡힌 적정 세율 체계의 확립이다.

주류에 대한 세금이 낮으므로 종량세든 종가세든 주류에 대한 과세 강화가 필요하다. 술에 주세가 부과되어야 하는 근거는 다음 네 가지이다. 첫째, 주류의 소비가 외부불경제를 초래하므로 이를 시정하기 위해 효율성의 관점에서 주류에 세금을 부과하면 가격이 상승하고 이에 따라 생산과 소비를 감소시킴으로써 자원배분의 효율성을 도모한다는 것이다. 둘째, 금지적 조세(sumpturay tax) 또는 죄악세(sin tax)로서의 주세인데 이는 주류의 소비가 건강상 및 윤리적 관점에서 매우 나쁜 결과를 가져오므로 주류의 소비를 원천적으로 금지해야 한다는 것이다. 셋째, 술과 같이 수요가 비탄력적인 재화나 용역에 과세를 하는 것이 자원배분의 왜곡을 적게 한다는 논리이다. 넷째, 알코올 중독의 방지 및 치료에 국가 재정이 상당이 투입되어야 하는데 이에 대한 비용 확보가 필요하다.

음주로 인한 사회적 비용은 9조 5000억 원에서 24조 원에 이르는 것으로 추산되고 있는데 주세 징수액은 4조 원 수준에 불과하다. 외부효과의 내재화 논리, 주세의 이중배당(double dividend) 논리, 역탄력성의 법칙(inverse elasticity rule)을 조합하면 술에 대한 과세는 상당히 높은 수준으로 하는 것이 필요하다.

혹자는 세계 각국에서 주류에 대한 세금이 그다지 높지 않은데 우리만 높은 세율로 과세하는 것은 문제라고 주장한다. 많은 선진국에서는 소비과세의 주축이 부가가치세로 그 세율이 우리의 2배에 달한다. 술 담배 휘발유 등 외부불경제를 초래하는 제품에 대해서는 사회적 비용에 상당하는 세 부담을 지우는 것이 과세원리에 맞다.

우리 주세의 구조적 문제는 주종 간에 세율이 균형적으로 체계적이지 못한 점이다. 현행 탁주 5%, 약주 30%, 맥주 72%, 소주72%, 양주 72% 세율체계이다. 훨씬 낮아야 할 맥주 세율이 소주나 양주와 같다는 것과 같은 증류주 이긴 하나 소주와 양주의 세율이 같다는 것은 어떤 논리로도 수용하기 어렵다. 이는 참으로 잘못된 정책으로 오래 전에 시정되었어야 했음에도 정책 담당자들이 정치권과 업계의 눈치를 보며 계속 직무유기를 해 왔다.

주세 징수액은 1966년에 내국세 징수액의 9.1%에 달했으나 2017년 주세 징수액 3.3조 원은 내국세의 1.31%에 불과하다. 총 주세에서 맥주의 세수 비중이 49.9%로 절반을 차지하고 희석식 소주 38.0%, 위스키 3.9%, 과실주 2.9% 순이다. 맥주의 세수가 원체 크기 때문에 맥주 세율을 내리지 못했다.

맥주의 세율은 탁주(5%)와 약주(30%) 중간 수준으로 내려야 한다. 한 번에 내리면 세수에 큰 차질이 발생하므로 1년에 5% 포인트씩 10년에 걸쳐 점진적으로 인하하면 된다. 희석식 소주의 경우 세율을 양주의 절반 수준으로 내릴 것을 제안한다. 물론 소주 양주 각각에서도 도수가 다르면 차등과세 해야 한다. 해외 양주업계의 반발이 있을 것이나 같은 주종 같은 도수에 같은 세율을 적용해 외산과 국산을 차별하지 않으면 항의의 논거는 사라진다.

주류 소비의 증대가 국민 건강에 미치는 부정적 측면만 강조되어 주류산업의 발전을 억제·저해하는 정책과 행정이 이뤄져서는 안 된다. 주류사업이 관영사업이었던 이전에 비해 주세행정이 크게 합리화되었지만 과감한 규제 완화가 필요하다. 술은 지역 문화와 농업과 결합되어 있기에 그리고 소득의 증대에 따라 주류 소비시장에 상당한 변화가 예상되기에 산업정책 문화정책 농업정책과의 연계가 중요하고 이와 관련하여 정부의 장기적 비전 마련이 필요하다.

경제의 성장 및 사회 여건의 변화에 따라 주류산업도 급속하게 성장 변화할 수밖에 없다. 정부의 이번 개편안은 눈치 보기 끝에 나온 어정쩡한 내용이다. 주류에 대한 과세 방식과 세율은 주 질의 차이, 소비형태, 소득수준 및 주류의 가격체계 등을 감안해 사회적 비용을 내재화하는 적정규모의 세수확보, 소득계층간 세부담의 공평, 그리고 주류산업의 균형 발전 등을 기준으로 조정되어야 한다. 주종과 도수를 고려한 장기적 개편 방안을 조속히 마련하고 주종 업종간 이해 충돌 문제는 충분한 시간적 여유를 갖고 업계 전문가 정책담당자가 논의하면 어렵지 않게 해결할 수 있을 것이다.

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