[전문가 분석] 검찰개혁 어떻게 할 것인가?
[전문가 분석] 검찰개혁 어떻게 할 것인가?
  • 김상겸 동국대 법학과 교수
  • 승인 2019.08.19 10:22
  • 댓글 0
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대통령은 검찰 인사권에서 손떼야

대통령은 검찰 인사권에서 손떼야

검찰개혁은 우리 사회의 오래된 주제이고 정치개혁·사법개혁과 더불어 지속적인 과제이면서 해결하기 어려운 대상이다. 특히 대선이 있는 해에 정권교체의 가능성이 커지면 검찰개혁에 대한 정치권의 목소리는 커진다. 그런데 검찰개혁의 목소리가 큰 것에 비하면 정치권의 검찰개혁의 의지는 눈에 띄게 드러나지는 않고 있다. 2017년 들어오면서 정치권과 일부 시민단체들은 고위공직자비리수사처(공수처)의 설치를 강력하게 주장하면서 검찰개혁을 부르짖었지만, 그 내용에서 검찰개혁을 위한 진정한 의지가 보였다고 하기는 어렵다.

2016년 하반기 최순실 사건이 터지면서 대통령에 대한 수사 문제가 불거졌다. 이 때 검찰이 대통령의 형사불소추특권과 관련하여 대통령에 대한 수사를 밀어붙이지 못하는 상황에서, 야당과 시민사회 일부에서는 검찰의 수사가 소극적이라면서 검찰개혁의 문제를 다시 제기하였다. 물론 그 이전에 소위 정운호게이트, 검사장 등 고위검찰직의 부패 의혹사건 등이 드러나면서 이미 검찰개혁을 요구하는 국민의 목소리가 커졌었다. 아무튼 검찰 고위직의 부패 의혹사건이 발생하게 되면 검찰개혁이 대두되고 검찰에 대한 국민의 신뢰는 급격하게 추락한다.
 

파사현정(破邪顯正·그릇된 것을 깨고 바른 것을 드러냄) 문희상 국회의장이 신임 윤석열 검찰총장에게 선물한 족자. 검찰의 정치적 중립성은 요원하다.
파사현정(破邪顯正·그릇된 것을 깨고 바른 것을 드러냄) 문희상 국회의장이 신임 윤석열 검찰총장에게 선물한 족자. 검찰의 정치적 중립성은 요원하다.

최순실 사건은 대통령에 대한 탄핵소추로 이어지고 탄핵심판이 헌재에 청구되면서 약 90일 동안 재판절차가 진행되었다. 2017년 3월 10일 우리나라 헌정사 최초로 국민에 의하여 선출되었던 대통령이 탄핵으로 파면되었다. 탄핵심판이 진행되는 동안 특검이 운영되면서, 특검은 형사불소추특권을 가지고 있던 대통령을 구속수사하지는 못하고 입건하였다. 이 특검이 활동연장 신청을 하였지만, 대통령 권한대행으로부터 거부되면서 특검은 종료되었고 사건수사의 공은 다시 검찰에게로 넘어갔다.

이미 언급한 것처럼 검찰개혁은 오래된 주제이면서 국가의 숙제이기도 하다. 검찰은 형사사법기관으로서 형사절차의 한 축을 담당하는 국가기관이다. 검찰이 항상 논란의 대상이 되고 있는 것은 수사권, 기소권과 영장청구권 등 가지고 있는 권한이 형사절차에 있어서 핵심적인 권한이기 때문이다. 검찰개혁에서 항상 전면에 부상되는 것이 무소불위한 권력, 통제가 안 되는 막강한 권한, 그리고 검찰의 정치화이다. 특히 오랜 기간 검찰을 압박한 검찰의 정치화, 정치검찰 및 막강한 권한을 독점하고 있는 검찰에 대한 국민의 불신이 검찰개혁을 요구하고 있다.

검찰개혁에서 무엇보다 중요한 것이 검찰의 정치적 중립이다. 행정부의 수반인 대통령에게 검찰의 인사권이 주어져 있기 때문에, 대통령의 검찰에 대한 태도에 따라 검찰의 정치적 중립 여부가 결정된다. 우리나라 헌정사에서 검찰이 권력의 도구 내지 시녀라는 오명을 받은 것도 대통령에게 예속된 구조 때문이다. 그리고 검찰개혁에서 또 다른 문제는 전관예우의 문제로 기수화 되어 있는 구조 속에서 검찰에서 퇴직한 일부 변호사들이 영향력을 행사하면서 발생하는 것이다. 이런 문제들로 인하여 검찰 전체가 국민의 비난 속에서 신뢰를 받지 못하는 문제가 발생한다.
 

악수하고 있는 문재인 대통령과 윤석열 신임 검찰총장. 대통령에게 검찰 인사권이 있는 한 검찰의 정치적 중립성 보장은 한계가 있다.
악수하고 있는 문재인 대통령과 윤석열 신임 검찰총장. 대통령에게 검찰 인사권이 있는 한 검찰의 정치적 중립성 보장은 한계가 있다.

검찰개혁을 위한 논의의 핵심

그동안 검찰개혁과 관련하여 법과 제도의 개선을 비롯한 검사의 윤리의식의 제고 등 다양한 노력이 있었다. 그럼에도 검찰개혁의 목소리가 계속되는 것에는 개혁을 위하여 필요한 것이 무엇이라는 것을 알면서도 관련법의 개정을 통하여 검찰개혁을 실질화 하려는 노력을 하지 않은 정치권에 더 심각한 문제가 있다. 왜냐하면 그동안 시민사회, 관련 학계 등에서는 검찰개혁을 위한 필요한 법과 제도에 대하여 많은 의견을 제시하였고, 그런 의견들이 검토를 통하여 수용되었다면 검찰개혁의 문제는 정리가 되었을 것으로 본다.

정부조직법에 따르면 검찰청은 법무부의 산하기관이고, 검찰청법 제8조는 법무부장관이 검찰사무의 최고 감독자로서 일반적으로 검사를 지휘ㆍ감독하도록 규정하고 있다. 법무부장관은 대통령에게 그 임면권한이 있으나, 국무위원으로서 국회의 요구가 있을 때에는 그 출석ㆍ답변 의무가 있어 국회의 통제를 받는다. 즉 법무부장관은 검찰사무의 처리에 관한 정치적 책임자이고, 검찰이 가지고 있는 준사법기관성을 존중하여 검찰청법상 법무부장관은 구체적 사건의 지휘에 관하여는 검찰총장만을 지휘할 수 있도록 규정하고 있다. 그런데 검찰총장은 검찰사무를 총괄하고, 검찰청의 공무원을 지휘ㆍ감독하는 지위에 있으나, 국회에 대한 출석의무가 없기 때문에 법무부장관을 통하여 간접적인 통제만을 받는다.

현재 검찰총장의 임명은 법무부 소속의 검찰총장후보추천위원회에서 법무부장관이 제청할 후보를 3명이상 추천하고, 법무부장관은 추천위원회의 추천 내용을 존중하여 후보자를 대통령에 제청하면, 대통령은 국회의 인사청문회를 거쳐 검찰총장을 임명하도록 규정하고 있다.

그동안 검찰은 정치권력의 의중에 따라 수사를 함으로써 수사권을 남용한다는 비판을 받았고, 다른 한편에서는 수사권과 기소권을 독점함으로 인해서 생기는 무소불위의 권력 기관이라는 비판도 받았다. 2017년 초 국회에는 공수처법안들이 제출되었는데, 공수처 도입은 그 제도의 도입 필요성보다도 검찰의 권한분산이라는 검찰개혁의 일환으로 제기된 점이 더 크다.

검찰개혁을 위해서는 검찰이 정치권과 유착하는 것을 차단하여 정치권력에 의한 검찰의 정치적 중립 훼손을 차단하고 검찰의 정치화를 방지함으로써, 주어진 권한을 공평하고 엄정하게 행사하게 하도록 하는 것이 중요하다. 그런데 검찰개혁에서 항상 주장된 것이 수사권이나 기소권의 분산, 검찰조직의 개편, 상설특검제의 도입 등이었고, 이 중에서 일부는 시행되고 있다. 그렇지만 여전히 검찰개혁은 검찰 고위직의 비리나 부패사건이 발생할 때마다, 정치사건이 발생할 때마다 다시 등장하고 있다. 이런 이유는 검찰개혁을 위하여 중요한 역할을 해야 할 입법부와 행정부가 여전히 정치적 논리에 의하여 검찰개혁을 주도하고 있기 때문에 발생하는 문제라고 본다.

검찰개혁에 있어서 핵심적인 문제는 정치권력의 검찰에 대한 영향력 행사를 원천적으로 차단해야 하며, 무소불위의 권력기관이라고 비판받고 있는 검찰의 권한을 적정하게 통제하고 축소시킬 것인지 여부이다. 예를 들면 근래 제기되고 있는 검사의 영장청구권의 경우 이를 부여하게 된 역사적 과정에 대한 검토도 중요하지만, 그것보다도 더 중요한 것은 영장청구권에 대한 통제라고 할 수 있다. 현재 영장제도와 관련해서는 인권보장의 관점에서 영장실질심사제도와 체포·구속적부심사제도 등을 도입하여 운영하고 있기 때문에 영장청구건의 오·남용은 오히려 검찰의 부담으로 작용하게 된다.

검찰개혁을 실질화하기 위해서는 검찰이 행사하는 권한들에 대한 전반적이고 구체적인 분석과 검토가 필요하다. 검찰이 권한을 오·남용한다면 그 원인을 분석하여 제도 자체를 개선하고 바꾸는 것이 필요하다. 그리고 검찰개혁 문제가 빈번하게 제기되는 것은 검찰 내부적 문제, 또는 관련된 법과 제도의 미비 문제도 있지만, 정치권력이 정치적 문제를 해결하기 위하여 검찰을 이용하는 경우가 더 크다. 정치권력으로부터 검찰조직의 독립성을 유지시키고 법과 원칙에 따라 권한을 행사할 수 있도록 만드는 것이 검찰개혁의 핵심이라는 점에서 방안을 모색하는 것이 필요하다.
 

김상겸  동국대 법학과 교수
김상겸 동국대 법학과 교수

검찰개혁을 위한 실질적 방안

검찰개혁은 권위정부의 시대가 끝나고 우리 사회의 민주화가 진행되면서 지금까지 계속되는 진행형 국가의 과제이다. 검찰개혁은 정치권력에 휘둘리던 시대를 지나면서 점차 제 자리를 찾아가고 있다. 그럼에도 여전히 검찰개혁이 국가와 사회의 과제가 되고 있는 것은 정치권이 검찰개혁을 정치적으로 이용하고 있기 때문이다. 앞에서 언급한 것처럼 검찰개혁은 권한행사와 관련하여 법과 제도의 개선이 권한의 통제 내지 견제로 이어져야 하지만, 현실에는 정작 중요한 문제가 해결되지 않고 있다. 검찰개혁은 어디까지나 검찰이 정치적 영향력으로부터 정치적 중립과 독립성을 보장받음으로써 공정하고 투명한 형사사법권을 행사하여 국민의 권리를 보호하기 위한 것이다.

검찰개혁의 우선적 과제는 정치적 중립성을 강화하는 것이다. 정치권력이 검찰을 이용하려는 시도를 철저하게 차단해야 한다. 이와 관련하여 검찰청법 제44조의2는 검사의 청와대 파견을 금지하고 있다. 대통령은 더 이상 검사의 청와대 편법 파견 등의 방법을 통하여 검찰을 통제하려고 하는 시도를 해서는 안 된다.

또한 개별사건의 수사가 정치적 고려 없이 엄정하게 진행될 수 있도록 법무부장관, 검찰총장 등에 대한 외압을 차단하는 것이 필요하다. 그리고 정치권력, 특히 대통령 등으로부터 영향을 받지 않으려면 검찰의 인사제도를 획기적으로 개선해야 한다. 즉 검찰인사위원회의 인적 구성을 정치적으로 영향을 받지 않도록 해야 하고 인사에 있어서 공정하게 객관적 기준을 마련하여 공정성과 투명성을 제고할 수 있도록 권한을 부여하여 검사의 인사제도의 투명성과 독립성을 강화해야 한다.

검찰인사제도의 독립성 강화와 함께 검찰총장인사의 독립성과 투명성도 강화해야 한다. 현재 검찰청법상 검찰총장의 임기는 2년으로 되어 있으나, 그 마저도 2년의 임기를 채운 역대 총장은 소수에 불과하다. 대통령이 임명하는 검찰총장이 대통령의 정치적 영향력으로부터 벗어나 독립적인 직무수행이 가능하도록 하기 위해서는 총장의 임기 보장뿐만 아니라, 그 임기를 4년 정도로 연장하는 것도 고려해 볼 만하다.

또한 현행 검찰총장 추천위원회의 구성에 국회추천 위원 및 직급별 검사대표, 사회 각계각층의 전문가 등을 포함시키는 것이 필요하다. 그 외에 동 추천위원회를 법무부 외에 두는 방안이나 독립기구로 구성하여 적정한 총장 후보자를 선출하여 제청하고 국회의 인사청문회절차가 끝나면 임명해야 하는 것도 고려해야 한다.

그 다음 검찰개혁에서 논란이 되는 것은 무소불위의 권한이라고 불리는 수사권과 기소권, 그리고 영장청구권이다. 검찰의 권한과 관련하여 이미 앞에서 언급한 것처럼 영장청구권은 헌법상 규정된 검사의 권한이며, 영장적부심사제도나 체포·구속적부심사제도 등으로 통제를 할 수 있다는 점에서 특별하게 문제를 삼기는 어렵다고 생각한다.

그 다음은 검찰의 수사권인데, 이 수사권과 관련하여 검찰과 경찰이 서로 대립적 견해를 이미 오랫동안 개진하고 있다. 2011년 형사소송법을 개정하면서 사법경찰관에게 수사개시권을 부여했지만, 수사권에 관한 문제는 여전히 해결되지 않고 있다. 수사권에 관해서는 경범과 중범으로 나눠 수사권을 분리하는 방안도 고려할 수 있다.

검찰의 기소권과 관련해서는 재정신청 등 불복 방법이 존재하기는 하나, 사후에 그 결과만을 다툴 수 있어 적정한 통제효과를 기대하기는 어려운 상황이다. 형사재판의 경우 ‘국민의 형사재판 참여에 관한 법률’에 의하여 국민이 배심원으로 형사재판절차에 참여하여 의견을 개진하는 배심재판 제도가 도입되어 시행 중에 있다.

이와 같이 검사의 수사 및 기소 과정에서도 국민이 참여하는 제도를 시행하는 방안을 적극적으로 도입해야 한다. 현재 검찰에서는 자체 개혁 방안의 일환으로 검찰시민위원회를 운영하면서 주요 사건의 구속 여부, 기소 여부 등에 대하여 시민의 의견을 묻는 제도를 운영하고 있으나, 그와 같은 검찰 자체 제도로 운영하는 데 그칠 것이 아니라 법제화하여 보다 객관적이고 공정한 통제장치가 작동되어야 한다.

미국에서는 연방 및 각 부별로 기소 전 대배심 절차를 통해 시민이 수사절차에 직접 참여하고, 기소의 적정성 여부를 검토하는 제도를 시행하고 있다. 시민이 직접 참고인의 진술을 청취하고, 관련 증거를 검토하며, 필요시 참고인을 구인하기도 하고, 증거제출을 명령하기도 한다.

이와 같은 미국식 기소대배심 절차를 국내 검찰제도와 접목하여 시행할 수 있도록 하면서, 독일식의 기소법정주의도 도입하는 것이 필요하다. 이렇게 된다면 검찰의 기소독점주의, 기소편의주의는 적정하게 통제를 받게 될 것이다. 검찰개혁은 검찰의 권한을 통제하고 축소시키는 것이 더 중요하다는 것을 알아야 한다.

그동안 검찰개혁은 항상 핵심을 피해가며 땜질식의 처방을 통하여 해결하려고 하였다. 그러다보니 검찰 내부의 부패·비리사건이 발생하거나, 정경유착사건이나 정치사건 등이 발생하는 경우 검찰개혁은 사회적 이슈로 떠오르곤 하였다. 더구나 대선 때가 되면 검찰개혁은 대통령 후보들의 단골 메뉴가 되어 대선공약집을 장식하기도 하였다. 이번 대선에서도 예외는 아닐 것이다. 그런데 문제는 검찰개혁에 대한 정치권력의 의지이다. 그동안 정치권의 검찰개혁 주장을 보면 일종의 정치적 목적을 통하여 오히려 검찰권을 장악하려는 것은 아니었는지 의문이 든다.

앞에서도 밝혔지만, 국가권력의 개혁 문제는 그 중심이 국민의 자유와 권리를 보호하는 것에 있다. 특히 검찰개혁은 검찰이 국가의 형사사법기관으로 역할과 기능을 고려할 때 국민의 자유와 권리를 보호하는 공익적 기능을 핵심으로 해야 한다. 그런 점에서 검찰이 부여받고 있는 권한에 대하여 이를 적절하게 통제하여 오·남용을 하지 못하도록 하는 것이 중요하며, 가능하다면 재량의 범위를 축소하고 법제화함으로써 권한행사의 범위를 축소하는 것이 중요하다고 본다.

마지막으로 검찰개혁은 정치권력으로부터 독립성을 보장받는 것이다. 특히 검찰의 인사제도와 관련하여 검찰총장의 임명권자인 대통령의 권한을 통제할 수 있도록 검찰총장추천위원회의 권한을 강화하고, 검찰의 인사제도의 공정성과 투명성을 위하여 검찰인사위원회를 객관적으로 운영할 수 있도록 해야 한다. 검찰개혁은 국민을 위한 개혁이기 때문에 기존의 권한을 단순히 분산시키는 것만으로는 해결될 수 없고, 권한의 총량을 줄이면서 통제 방법을 법제화한다면 성과를 거둘 수 있으리라 생각한다.

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