[심층분석] NLL 선포 66주년.... 서해 NLL은 사수해야 할 실질적인 영토선
[심층분석] NLL 선포 66주년.... 서해 NLL은 사수해야 할 실질적인 영토선
  • 제성호 미래한국 편집위원·중앙대 법학전문대학원 교수
  • 승인 2019.09.02 10:35
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1953년 8월 30일 마크 클라크 유엔군사령관은 서해 북방한계선(Northern Limit Line: NLL)을 선포했다. 그 목적은 대한민국 함정과 어선의 북상(北上)을 제한하는 한편, 공산군 병력의 남하를 차단함으로써 남북 간의 우발적 충돌을 방지하기 위함이었다. 이달 30일은 NLL 선포 66주년을 맞는 뜻 깊은 날이다. 이를 계기로 NLL의 선포 배경과 그 법적 성격, 사수의 당위성 등에 대해 알아보기로 하자.

1953년 7월 27일 서명·발효한 휴전협정의 체결 과정에서 유엔사 측과 공산군 측 쌍방은 영해의 범위를 둘러싸고 첨예한 입장 차이를 보임(유엔사 측: 3해리, 공산군 측: 12해리)에 따라 해상 경계선에 대한 합의에 이르지 못하였다. 그 결과 휴전협정에서는 육상과 달리 해상에서의 군사분계선(military demarcation line)을 명시하지 않았다. 이에 유엔군사령관은 휴전협정의 미비점 보완 차원에서 NLL을 선포하였다. 이를 두고 북한은 NLL이 국제법적 근거가 없는 ‘불법·유령의 선’이라고 강변하고 있다. 우리 사회의 종북세력도 이런 입장에 동조한다.

하지만 이 같은 ‘NLL의 불법성’ 주장은 타당하지 않다. 이는 NLL 선포의 배경을 살펴보면 쉽게 이해할 수 있다. 1945년 8·15 해방 이후 1953년 휴전 시점까지 38도선 이남(백령도 끝단은 38도선 바로 밑에 위치한다)의 서해는 대한민국의 관할(미군정→ 대한민국 정부 → 유엔사의 군사통제) 하에 놓여 있었다. 기실 6·25전쟁 기간 중 제해권(制海權)은 유엔사가 완전히 장악하고 있었다. 이런 상황에서 전쟁의 정지를 위해 맺어진 휴전협정 제2조 13항 ㄴ목은 서해5도(백령도-대청도-소청도-연평도-우도)를 유엔사의 군사통제 하에 있음을 명시하였다.

이 도서들은 대한민국이 관할하는 서북 도서의 북단(北端)을 의미하는 것이었다. 한편 육상에서 쌍방 군대 간 접촉선(contact line)이 휴전협정에 따라 군사분계선으로 지정됨에 따라 38도선 이남의 일부 지역이 북한의 군사통제 하에 들어가게 됐다. 그리고 당해 북한 지역(경기도 북부)이 서해안에 접함에 따라 자연히 일정 범위의 바다를 갖게 되었다.

이러한 사실을 고려하여 유엔군사령관은 서해5도와 옹진반도 및 그에 연한 북한 도서들 사이에 대략 중간선(median line)에 해당하는 12개의 좌표를 정하고 이를 연결하는 선을 해상경계선으로 삼았다. 바로 이것이 NLL이었던 것이다. NLL은 한강 하구(河口)로부터 시작해서 서북쪽 방향을 향해 진행하여 백령도 서쪽 42.5마일(약 80km) 지점까지 뻗어 있다.

NLL 선포는 1950년 7월 한국 정부(이승만 대통령)로부터 작전지휘권을 이양 받은 유엔사가 대한민국을 위해 혹은 그를 대신해서 취한 군사적 조치였다. 대한민국 정부와 군은 즉각 그러한 조치를 국내법적으로 수용(受容)·실시하기 시작했다. 이런 경위와 사정에 비춰 NLL은 원초적이고 계속적으로 대한민국의 관할 하에 있던 수역에 대한 ‘영토관할권의 자기제한(auto-limitation) 혹은 축소’를 의미하는 것이었다.

통상 국가 간에 국경을 획정할 경우 관계국 간에 합의가 있으면 그에 따르지만(특별합의의 우선적 효력 인정), 합의가 없을 경우에는 국제관습법이나 확립된 국제관례에 의하는 것이 영토관할법의 대원칙이다. 전술한 바와 같이 휴전 과정에서 육지와는 달리 서해 해상에서는 군사분계선에 관한 합의가 없었다. 이런 상황에서 대한민국이 유엔사를 통해 실시한 영토관할권의 자기제한에 대해 그 어느 누구(더욱이 헌법상 반국가단체로 간주되는 북한)의 동의를 받을 필요는 없다.

NLL은 군사적 충돌의 방지 및 휴전협정의 보완 등 목적의 정당성, 수단의 상당성을 갖춘 제도로서 합법성을 갖는다. NLL은 당초 대한민국 함정과 어선의 북상을 제한함으로써 남북한의 해상 충돌을 방지하고 정전(停戰)을 보장하려는 취지에서 출발했다. 즉 ‘안보 개념’이었다. 그러나 시간이 흘러가면서 국내법상의 제도로 편입되게 되었고, 이에 따라 ‘영토 개념’으로 발전·응고되게 되었다(아래의 설명 참조).
 

서해 NLL을 기준으로 남북은 남북군사합의서에 따라 적대행위금지구역을 설정했다. 그러나 적대행위금지구역 범위가 남쪽으로 좀 더 치우쳐 논란이 되고 있다.
서해 NLL을 기준으로 남북은 남북군사합의서에 따라 적대행위금지구역을 설정했다. 그러나 적대행위금지구역 범위가 남쪽으로 좀 더 치우쳐 논란이 되고 있다.

NLL은 대한민국 주권이 미치는  ‘해상불가침경계선’

그러면 NLL의 법적 성격은 어떻게 규정할 수 있을까? 다음과 같이 3가지로 정리할 수 있다.

첫째, NLL은 분단 상황에서 남북한 간에 현존하는 ‘실질적인 영토선’, 곧 ‘실제 관할영토(영토관할권)’의 경계선이다. 분단국에는 두 가지의 영토 개념이 존재한다. 하나는 ‘최종 목표’ 개념으로서의 영토이다. 이는 헌법 제3조에 명시되어 있다시피 ‘한반도와 그 부속도서’이다. 다음 ‘실제 관할영토’ 개념이다. 군사분계선과 NLL은 이와 관련이 있다. 서해 해상 에서 남북한 간에 현존하는 ‘실제 관할영토’의 경계선은 NLL이며, 그 이북의 수역에 대해서는 대한민국의 통치권 내지 영토관할권이 미치지 않는다. 한 가지 유념할 것은 영토선은 분단국 내부의 ‘특수관계’ 하에서 합법정부(대한민국)와 지방당국(반국가단체로서의 북한) 간에 존재하는 ‘영토관할권의 경계선’을 가리키는 것으로서 그 법적 성격이 국제법상의 국경선(boundary, border)과는 다르다는 점이다.

둘째, NLL은 서해 바다에서 육상 군사분계선에 상당하는 ‘사실상의(de facto) 해상 군사분계선’ 혹은 ‘바다의 휴전선’이다. 즉 NLL은 휴전협정에 첨부된 지도에 명기되지는 않았지만, 그 설정 근거 및 존재 이유가 휴전협정 제2조 13항 ㄴ목에 있다. 그리고 전술한 바와 같이 NLL은 휴전협정(미비점)을 보완하려는 목적에서 설정되었다.

따라서 NLL을 ‘사실상의 해상 군사분계선’으로 간주하는 것이 적절하다. 북한도 일찍이 1959년 11월 30일 발간된 <조선중앙연감(조선중앙통신사 간)> 부록(지도 첨부)에 해상분계선을 표기하면서 NLL의 존재를 인정했다. 이후 1973년 10~11월 사이에 북한의 어뢰정들이 우리 여객선을 위협하고 백령도로 가는 상륙함을 포위하는 등 무력도발을 감행하고 같은 해 12월 1일 열린 제346차 군사정전위원회 본회의에서 북한이 문제 제기(서해5도 주변수역에 대한 대한민국의 관할권 부인 및 동 해역 진입 시 북한의 사전승인을 얻을 것을 유엔사 측에 요구)를 한 것을 제외하면, 1999년 6월 발생한 1차 연평해전 때까지 NLL에 대해 특별한 이의를 제기하지는 않았다. 그 결과 ‘사실상의 해상 군사분계선’으로 응고되었다(consolidated)고 볼 수 있다.

이와 관련해서 참고로 1962년 국제사법재판소(International Court of Justice: ICJ)가 내린 Temple of Preah Vihear 사원 사건(태국 vs 캄보디아) 판결을 소개하기로 한다. 이 사건에서 태국은 프레아비히어 사원이 프랑스와 시암 왕국(태국의 선행국)이 체결한 국경조약의 본문 내용과는 달리 국경조약에 첨부된 지도에 캄보디아령으로 표시되어 있는 점을 인지하고도 16년 간 이에 대해 아무런 이의 제기를 하지 않은 부작위와 캄보디아령임을 전제로 태국이 이 사원과 관련해 캄보디아에 취한 행동들을 문제 삼았다. 그리고 국제법상의 묵인 및 금반언의 효과 등을 근거로 해서 ICJ는 태국이 동 사원에 대한 영토주권을 상실했다고 판시하고 대신에 캄보디아의 영유권을 인정하였다.

한편 북한이 NLL을 묵인·존중한 주요 사례로는 ① 1963년 5월 17일 군사정전위원회 제168차 회의에서 북한 간첩선의 NLL 월선·침범과 관련된 유엔사 측의 주장과 북한 측의 발언, ② 1984년 9월 29일~10월 5일 간 조선적십자회의 수해물자를 대한적십자사 측에 인도하는 건과 관련해서 양측의 호송선단이 NLL 선상에서 상봉하여 수해물자를 인계 및 인수한 일, ③ 1993년 5월 발표된 국제민간항공기구(ICAO)의 간행물인 <항공항행계획>(Air Navigation Plan: ANP)에서 NLL에 준해 조정된 한국의 비행정보구역(Flight Inform ation Region: FIR)에 대해 이의 제기를 하지 않음으로써 NLL을 묵인·존중한 일, ④ 2000년대 이후 해주를 출입하는 북한 상선들이 NLL 이북 항로를 이용한 사실 등을 들 수 있다.

셋째, NLL은 남북한 간의 해상불가침경계선을 이룬다. 이와 관련해서 남북기본합의서 제11조와 남북불가침부속합의서 제10조 전단은 “남과 북의 불가침 경계선과 구역은 … 군사분계선과 지금까지 쌍방이 관할하여 온 구역으로 한다”고 명시하고 있다. 남측 해상관할구역의 북쪽 끝단을 이은 선은 NLL이 된다.

반면 북측 해상관할구역의 남쪽 끝단을 이은 선 역시 NLL이다. 즉 NLL은 남측 해상관할구역과 북측 해상관할구역 간의 접점들을 잇는 유일한 경계선인 것이다. 결국 남북기본합의서 제11조와 남북불가침부속합의서 제10조 전단은 NLL의 존재를 간접적으로 인정한 규정인 셈이다. 달리 말하면 NLL은 상기 합의서 규정에 의해 ‘묵인(acquiescence)’의 효과가 발생한 ‘해상불가침경계선’이라고 할 수 있다.

천안함 폭침으로 전사한 장병 46명과 한주호 준위를 기리는 배지. 천안함 폭침 당시 승조원이었던 전준영씨가 제작했다.
천안함 폭침으로 전사한 장병 46명과 한주호 준위를 기리는 배지. 천안함 폭침 당시 승조원이었던 전준영씨가 제작했다.

북한 의도에 통째로 넘어간 NLL

국제형사재판소(International Criminal Court: ICC) 검찰부가 2014년 6월 공개한 ‘천안함·연평도 사건(Situation in the Republic of Korea)에 대한 예비조사 결정서’ 제32항에서는 NLL의 성격에 대해 “1953년 한국전쟁이 종식되는 시점에서 휴전협정이 서명된 이래 남북한은 NLL을 서해에서 실질적인 해상 분계선으로 인정하고 존중하여 왔으며, 1991년의 남북기본합의서와 1992년의 불가침부속합의서에서 재확인하였다”고 밝히고 있다. 이 같은 판단은 NLL의 법적 성격과 관련해서 상기 두 번째 및 세 번째의 내용을 함께 언급한 것으로 볼 수 있다.

대한민국 대통령은 국가원수이자 국군통수권자로서 헌법 제66조 2항에 따라 ‘영토보전 및 헌법 수호’의 책무를 진다. 여기서 보전의 대상인 ‘영토’는 단지 육지와 도서만을 가리키는 것이 아니라 영토관할권 행사지역, 곧 접속수역, 대륙붕, 배타적 경제수역, 이어도(수중암초)와 그 상부 시설물, NLL과 그 이남수역 등을 모두 포함하는 것이다. 또 수호 대상인 ‘헌법’은 성문의 헌법규정, 국가이념과 헌법적 가치, ‘영토적 정체성’을 포함하는 국가정체성을 아우르는 것이다. 그러므로 대통령과 정부는 반국가단체인 북한에 해상 영토관할권을 한 치라도 내주는 반헌법적 행동을 해선 안 된다. 남북정상회담에 임해서도 언제나 당당하고 의연하게 NLL을 수호하기 위한 노력을 다해야 한다.

2007년 10월 2차 남북정상회담에서 김정일 위원장은 북측 경비계선(1999년 9월 북한이 선포했던 서해 해상군사분계선의 변형으로 2006년 5월 제4차 남북장성급군사회담 이래 북한측이 주장한 새로운 경계선이다)과 우리의 NLL이 동등한 가치와 효력을 갖는다는 취지의 발언을 하면서 ‘남한의 NLL 포기’를 전제로 한 ‘평화수역’ 설치를 제의한 바 있었다. 즉 김정일이 언급한 평화수역 구상은 NLL과 북측 경비계선 사이에 설치하자는 것이었다. 그럼에도 불구하고 당시 노무현 전 대통령은 “네. 좋습니다”라고 말하여 북측 제안에 호응·동조하는 태도를 보였다. 이는 ‘사실상의 NLL 포기’로 받아들여질 수 있는 것으로 뜨거운 논란이 된 바 있다.

NLL 문제는 2018년 9월 19일 열린 평양 남북정상회담에서 채택된 남북 군사합의서에서 소위 ‘서해완충수역(해상 적대행위중단구역)’의 설치 명문화를 계기로 다시금 도마 위에 올랐다. 서해완충수역의 북측 구간 끝단은 NLL 서쪽 끝을 기준으로 50km만 북상하나, 우리 측 구간은 85km나 내려오기 때문이다. 이는 심한 불균형이자 ‘상호주의 구현 실패’라 하지 않을 수 없다. 선이 아니라 면적을 기준으로 하면, 더 심각한 결과가 나타난다.

이러한 협상 결과를 두고 우리 정부가 NLL을 서해완충수역의 기준선으로 삼는 것을 포기하고 ‘경비계선’을 기준선으로 하자는 북측 주장을 사실상 수용한 것이라는 비판이 강하게 일었다. 요컨대, 남북군사합의서에 따른 서해완충수역의 설정은 헌법 제66조 제2항에 따른 영토보전의무(특히 NLL 수호의무)에 저촉되는 것은 물론, 남북기본합의서 제11조를 형해화시키는 것이라고 하지 않을 수 없다.

북한이 기회 있을 때마다 NLL 문제를 들고 나오는 이유는 NLL이 휴전체제와 불가분의 일체를 형성하고 있는 것과 관련이 있다. 북한은 휴전협정 자체를 무력화시키는 전략을 구사하는 한편, NLL 선포 주체인 유엔군사령부 해체를 실현시킴으로써 NLL 존립의 근거를 뿌리째 없애겠다는 계산을 하고 있다. 이를 바탕으로 자신들이 원하는 새로운 경계선을 설정하겠다는 것이다.
 

제성호 미래한국 편집위원·중앙대 법학전문대학원 교수
제성호 미래한국 편집위원·중앙대 법학전문대학원 교수

NLL 기준으로 등거리, 등면적 확보해야

북한의 속셈이 이러함에도 일부에서는 NLL을 남북한 간의 ‘땅 따먹기’ 갈등 혹은 냉전적 대결의 산물로 이해하고 이를 뛰어넘는 발상의 전환(군사적 지도 위에 경제적 지도를 씌우는 평화경제의 발상)이 절실하다고 강조하는 사람이 있다. 일견 그럴듯하게 보이는 주장이다. 하지만 이 문제의 본질은 대한민국과 북한, 곧 합법 중앙정부와 반국가단체 간의 관계 설정 문제요 분단국 내부에서 발생하는 영토관할권의 한계선(경계선) 문제라는 점을 명심해야 한다. 다시 말하면 국가정체성(특히 헌법상의 영토적 정체성)의 문제이자 국가안보 및 국민안전(서북도서 및 지역주민의 안전)의 문제라는 확고한 인식을 가져야 한다. 북한의 선의에 기대는 ‘감상적 평화’의 문제가 아닌 것이다.

위에서 지적한 바와 같이 NLL의 적법·타당성은 ① 휴전협정 제2조 13항 ㄴ목의 서해5도 규정 ② 해양경계 설정시 중간선 원칙 적용(서해 5도와 북한 연안 간에 대략의 중간선을 채택) ③ 대한민국 영토관할권의 자기제한 ④ 역사적 권원의 응고 및 묵인의 법리 ⑤ 남북기본합의서 제11조 규정에 의한 NLL의 묵시적 인정 및 해상 불가침경계선으로서의 추인 등에서 찾을 수 있다. 이런 배경에서 NLL은 지난 66년 동안 피로써 지켜온 ‘실질적인 해상 영토선’, ‘사실상의 해상 군사분계선’인 동시에 ‘안보 생명선’으로 기능해 왔던 것이다. 따라서 어떤 대가를 치르더라도 사수(死守)해야 한다.

이것이 대한민국 정부가 응당 가져야 할 영토관할권 수호 정책에 부합하는 것일 뿐더러, 서북도서와 NLL을 지키기 위해 고귀한 생명까지 희생한 호국영령의 뜻을 살리고 이어가는 태도라 하겠다. 평화수역의 구상 등 남북화해·협력은 어디까지나 ‘NLL을 인정·존중하는 기초 위에서’ 이뤄져야지 이를 허물고 부수는 방식으로 추진되어서는 결단코 안 된다. 환언하면, NLL을 기준으로 하여 ‘등면적’을 이루는 방식으로 평화수역을 조성해야 한다. 남북군사합의서에 의해 설정된 서해완충수역 역시 NLL을 기준선으로 해서 ‘등거리’ 기준에 따라 재설정하는 것이 타당하다.

북한의 집요한 주장에 밀려 한 번 NLL을 포기하게 되면, 서해5도는 물론 수도권의 안전보장마저 중대한 위협을 받게 되는 것은 불을 보듯 뻔하다. 그럴 경우 안보도 평화도 국민안전도 공염불이 될 것이다. 정치권은 이 점을 명심하여 앞으로는 무익한 당리당략의 공방을 그치고 NLL 문제에 대한 국민적 합의를 이룩하는 데 힘과 지혜를 모아야 할 것이다.

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