[싱크탱크로부터 듣는다] 반중 연합의 성격을 더해가는 쿼드
[싱크탱크로부터 듣는다] 반중 연합의 성격을 더해가는 쿼드
  • 이재현 아세안-대양주 연구센터 선임연구위원
  • 승인 2020.12.24 09:12
  • 댓글 0
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아산정책연구원, 높아지는 쿼드 참여 압력 속 바람직한 한국의 전략 上
10월 6일 일본 도쿄에서 열린 쿼드동맹 4자 안보대화.(좌로부터 자이샨카 인도 외교부 장관, 모테기 일본 외상, 스가 일본 총리, 페인 호주 외교부 장관, 폼페이오 미 국
무장관. / AP연합

바이든 미 정부의 등장과 더불어 미중관계의 미래를 진단하는 중요한 보고서가 아산정책연구원에서 최근 발표됐다. 미국의 반중연합 전략 쿼드가 그것이다. 강대국 미국과 중국 사이에 놓인 한국으로서는 중대한 선택의 문제가 아닐 수 없다. <미래한국>이 이 보고서를 입수해 독자에게 2회에 걸쳐 소개한다. 편의상 보고서의 각주는 생략했다.(편집자 주)

10월 6일 폼페이오 미국 국무장관, 모테기 일본 외상, 페인 호주 외교장관 그리고 자이샨카 인도 외교장관이 한자리에 모였다. 2017년 다시 부활한 4자 안보대화(Quadrilateral Security Dialogue, Quad)에 코로나 상황에도 불구하고 각국 외교장관이 자리를 함께 했다.

이 회동에 즈음해 쿼드에 대한 관심이 높아졌다. 갈수록 격화되는 미.중간 전략 경쟁 문제가 쿼드 외교장관들의 논의를 지배할 것이라는 예상 때문이었다.

2017년 이후 쿼드 국가들의 대외정책을 보면 시간이 갈수록 개별 국가의 외교안보 정책은 중국에 대한 비판적 입장을 강화해왔고 이런 추세는 앞으로도 한동안 지속될 것이다. 그 연장선상에서 이 네 개 국가의 모임인 쿼드 역시 반중 연합의 성격을 더 강하게 띠고 있고 이런 경향이 더 강화될 것으로 예상된다.

현재 미국은 한국에 대해 미국의 인도-태평양 전략, 쿼드에 대한 한국의 입장과 참여를 명확하게 하라는 압박을 가하고 있다. 반면 중국은 반중 연합 성격을 강화하고 있는 쿼드에 한국이 참여하는 것을 크게 경계한다. 미·중 강대국 사이 한국의 전략적 부담은 한국의 오래된 딜레마다. 보수 진보를 불문하고 한국 정부는 대미, 대중 관계를 동시에 원만히 유지하려 노력해왔다.

이 연장선상에서 문재인 정부는 미국과의 협력과는 별개로 쿼드에 참여할 의사를 보이지 않고 있다. 모순된 두 마리 토끼인 미국과 중국을 모두 놓치지 않는 전략을 펴기 위해서는 보다 섬세한 전략이 필요하다.

중국 반중 연합 성격을 띠는 쿼드로부터 거리를 두면서 대신 인도-태평양 전략과 쿼드가 내세우는 자유주의 질서 강화 쪽에 무게를 두는 우회적 전략을 펴는 것을 고려할 필요가 있다.

쿼드 동맹의 성격은 반중연합이다.

미국의 인도태평양 전략과 쿼드의 성격

쿼드의 역사는 생각보다 길다. CSIS의 한 보고서는 쿼드의 태동을 2004년 인도양 지역 쓰나미에서 찾고 있다. 이 쓰나미 이후 복구와 원조를 논의하기 위한 미국, 일본, 호주, 인도의 모임인 ‘쓰나미 핵심 그룹’으로부터 시작되었다고 밝히고 있다.

이 네 국가의 모임이 2007년 이후 일련의 정상들 간의 논의와 외교장관들 간의 논의를 거쳐 쿼드 형태로 만들어졌다고 보고 있다. 이렇게 시작된 쿼드가 지금 운영되고 있는 4개국 간의 안보대화로 바로 굳어진 것은 아니다. 미국과 일본은 쿼드의 지속에 관해 보다 긍정적인 입장이었지만 호주와 인도는 이후 미묘한 입장의 변화를 보였다.

2007년 말 자유당과 국민당 연합을 이기고 집권에 성공한 러드 호주 총리는 이전 하워드 정부 노선에서 이탈, 쿼드에서 탈퇴를 선언했다. 물론 미국과의 동맹, 안보협력에 대해 러드의 노동당 정부도 보수 정부의 입장과 다르지 않았지만 중국에 대한 쿼드의 전략적 함의에 부담을 느낀 호주가 탈퇴한 것이다.

이를 기점으로 쿼드는 거의 10여 년간의 동면에 들어간다. 꾸준히 쿼드 협력에 관한 논의가 진행되기는 했지만 쿼드 1.0이 만들어졌던 당시 4개국의 공식적인 모임은 이뤄지지 않았다. 물론 이 4개국간 양자 혹은 3개국 협력과 논의는 공식적인 쿼드가 아니더라도 지속되었다.

10년간의 동면 끝에 다시 공식적으로 쿼드 협력이 수면 위로 부상한 것은 2017년이다. 무엇보다 트럼프 행정부가 내건 인도-태평양 전략이 본격적으로 추진되면서 계기가 만들어졌다. 쿼드 2.0의 이면에는 2007년 쿼드가 수면 아래로 내려간 이후 10여 년간 급속히 진행된 중국의 위협 인식이 자리하고 있다.

당시 틸러슨 미국 국무장관과 고노 일본 외상이 쿼드 부활을 제안했고 2017년 말 동아시아정상회의 참석차 마닐라에 모인 미국, 일본, 호주, 인도 외교장관 간 논의에서 인도-태평양 전략에 관한 광범위한 공감대가 형성되면서 쿼드 2.0이 시작되었다. 이후 고위관료 간 진행되던 4개국 사이 협력은 2019년 말 다시 4개국 외교장관이 한자리에 모이면서 격상되었다. 2020년 10월 일본에서 있었던 4개국 외교장관 회동은 2019년 업그레이드 이후 두 번째 쿼드 외교장관 회의였다.

쿼드 2.0이 1.0과 구분되는 가장 큰 특징은 반중 연합의 성격이다. 2017년 이후 쿼드 국가들을 둘러싼 국제적인 환경과 각국의 국내 변수들에 의해 중국에 대한 우려가 커졌다. 쿼드 2.0으로 쿼드 국가들이 다시 모이게 된 결정적인 계기도 바로 중국의 명확해진 위협 때문이다. 쿼드 2.0의 이런 성격이 전략적으로 가장 큰 의미를 가지고 있으며 한국의 쿼드 참여 가능성과 관련된 논의에서도 가장 중요한 변수가 되는 부분이다. 뿐만 아니라 향후 몇 년간 쿼드 2.0의 반중 연합이라는 성격은 지속적으로 강해질 전망이다.

현재 쿼드 국가들이 가지고 있는 중국에 대한 이미지를 변화시킬 수 있는 정도의 중국 대외정책 및 대외 전략의 변화가 있기 전까지 이런 성격은 지속되고 강화될 것이다.

중국에 대한 미국의 우려는 명확하다. 중국과 전략 경쟁을 벌이고 있는 미국 입장에서 쿼드는 중국을 봉쇄하는 데 활용하기 좋은 수단이다. 트럼프 행정부 출범 이후 미국은 지속적으로 중국을 비판해왔다. 무역전쟁, 기술전쟁으로 시작한 미국과 중국 사이 갈등, 전략 경쟁은 이제 이념적 차이로 번지는 상황이다.

트럼프 행정부 취임 이후 2018년 미국이 중국과 기술전쟁, 무역전쟁을 시작했을 때만 해도 미·중 간의 전략 경쟁은 중국의 도전에 직면한 미국이 중국의 도전을 누르고 헤게모니를 지키려는 움직임으로 해석되었다. 그러나 2020년, 특히 코로나 사태가 시작된 이후 미국은 매번 공개적으로 중국이라는 국가 대신 중국 공산당을 문제의 핵심으로 지적하고 있다.

예를 들어 폼페이오 국무장관은 2020년 9월 열린 아세안 외교장관 회의에서 동남아 해양 국가들을 협박하는 중국 국가 소유의 기업들과 비즈니스 관계를 청산할 것을 요구하면서 “중국 공산당(Chinese Communist Party)이 우리와 우리 국민들을 함부로 대하지 못하게 해야 한다… 미국은 여기에 당신들을 돕기 위해 계속 있을 것이다”라고 언급했다.

이런 미국의 중국에 대한 시각은 쿼드에서도 똑같이 나타났다. 2020년 10월 쿼드 국가 외교장관 회동의 인사말에서 폼페이오는 “작년 우리가 만났을 때의 환경은 지금과 매우 달랐습니다. 우리는 우한으로부터 시작된 팬데믹에 대해서 상상도 할 수 없었습니다. 중국 공산당의 은폐로 인해서 위기는 극도로 악화되었습니다… 쿼드 협력의 파트너 국가로서 우리 국민들과 파트너 국가들을 중국 공산당의 착취, 부패, 억압으로부터 보호하는 것이 어느 때보다 중요해졌습니다.

우리는 이런 (중국 공산당의 행동을) 남중국해와 동중국해, 메콩, 히말라야, 그리고 대만 해협에서 목격했습니다”라는 발언을 했다. 여기서도 중국 대신 중국 공산당을 언급하면서 쿼드 네 국가를 하나의 파트너로 묶어 중국 공산당이 우리를 위협하고 있고, 개별 국가에 대한 위협뿐만 아니라 쿼드 파트너 국가에 대한 위협에 공동으로 맞서야 한다는 입장을 보였다. 다시 말하면 미국에 쿼드 협력은 중국 공산당의 위협에 대한 공동전선이다.

점증하는 중국의 위협에 대한 인식은 미국 외 쿼드를 구성하는 국가에서도 유사하게 강화되었다. 가장 대표적 국가는 호주다. 2014년 토니 애벗 정부까지만 해도 호주와 중국 관계는 그리 나쁘지 않았다. 무엇보다 호주 무역의 30% 이상을 차지하는 중국은 경제적으로 호주에 매우 중요한 협력 대상이었다.

호주는 미국의 부정적인 입장에도 불구하고 아시아인프라개발은행(Asia Infrastructure Investment Bank, AIIB)에 초기부터 적극 참여했다. 그러나 이후 몇 년간 호주와 중국 관계는 악화일로를 걸었다. 관계 악화를 촉발시킨 것은 중국의 호주 내정간섭 문제였다.

노동당 의원들이 잇달아 중국 기업가와 중국 인사들로부터 정치기부금을 받은 사실이 드러나고 이들의 대외적 발언이 문제가 되면서 중국이 호주 국내 정치, 사회에 광범위하게 영향력을 행사한다는 우려가 높아졌다.
 

‘쿼드’ 네 국가의 대중국 입장

이후 호주 정부는 외국의 정치자금 기부에 대한 제한을 크게 강화했다. 뿐만 아니라 지방정부들이 중국과 경제협력을 하는 문제에 대해서도 중앙정부가 개입을 하기 시작했다.

2018년에는 미국 정부처럼 호주도 공식적으로 중국 화웨이의 5G 국가 통신망 건설 참여를 배제했다. 2016년부터 시작된 중국과의 긴장 고조는 2017년 쿼드 2.0의 소집 시기와 들어 맞는다. 호주가 다시 쿼드에 참여하기로 한 것은 국내적으로 고조되는 중국에 대한 위기의식과 무관하지 않다.

2017년부터 중국의 내정 간섭 문제로 위태롭게 유지되던 호주와 중국 관계는 2020년 코로나 사태가 터지고 호주가 코로나 바이러스 원인과 중국의 책임 규명에 관한 국제적인 조사에 참여 의사를 밝히면서 갈등 국면으로 들어갔다.

곧바로 중국은 호주의 이런 결정을 비난하면서 호주에 대한 사실상의 경제적 제재를 시작했다. 중국은 호주의 소고기, 보리, 와인 수출에 광범위한 제동을 걸기 시작했다. 이러한 조치로 인해 대중국 위협 인식이 높아지는 분위기 속에 발표된 호주의 2020년 국방전략업데이트(2020 Defence Strategic Update)와 2020년 군사구조계획(2020 Force Structure Plan)은 두 가지 측면에서 주목할 만하다.

우선 이 계획들은 과거와 달리 호주의 국가안보에 대한 위협 인식을 크게 강조했다. 두 번째로 이런 위협 인식을 바탕으로 국가안보를 위한 국방비 지출은 크게 늘렸다. 물론 호주 국가안보에 대한 위협을 중국으로 특정한 것은 아니다.

그럼에도 불구하고 다른 주변 안보 상황이 변화하지 않은 상황에서 중국 위협 인식이 높아진 것만이 유일한 변화된 상황이라면 호주의 국가안보에 대한 강조는 대부분 중국의 잠재적 위협으로 설명되는 것이 보다 타당하다.

인도는 쿼드나 인도-태평양 전략에서 약한 고리(weakest link)로 여겨진다. 미국과 오랜 동맹 관계, 군사적-전략적 협력을 유지해왔던 일본, 호주와 다르게 인도는 전통적으로 비동맹 노선을 견지하거나 미국의 반대 진영인 소련과 보다 우호적인 관계를 유지해왔다.

냉전이 종식된 이후 인도는 동방정책(Look East Policy) 등을 펴면서 태평양 지역 국가들과 거리를 좁히고 미국과의 관계 개선도 추진했다. 인구 대국인 인도가 경제적으로 부상하면서 인도의 전략적 가치는 높아졌다.

2006년 부시 행정부는 인도와 민간 부문 핵협력에 관한 협정에 합의했고 인도와 전략적 동반자 관계를 맺으며 협력을 도모했다. 이후 오바마 행정부의 아시아 피봇 정책에서도 인도는 중요한 협력 국가로 여겨졌다. 그러나 오바마 정부 기간 동안 미국과 양자 관계 발전에도 불구하고 쿼드 협력에서 인도와 호주는 한발 물러서 있었다.

무엇보다 쿼드 국가를 중심으로 강한 추동력을 얻었던 인도-태평양 전략에 있어서도 인도는 중국에 대한 양면적 태도, 즉 전략적 위협과 경제적 기회라는 시각을 견지하면서 다른 쿼드 국가들과는 다소 다른 입장을 보였다.

그러나 인도의 대중국 입장은 최근 큰 변화를 겪었고 지금은 쿼드를 통한 중국에 대한 대응에는 큰 이견이 없다. 무엇보다 인도의 대중국 시각을 크게 좌우한 것은 최근에 있었던 인도와 중국의 국경 충돌이다. 이 충돌을 기점으로 인도가 중국에 대해 가졌던 전략적 위협이라는 관점이 경제적 기회라는 관점을 압도했다.

서로 국경을 맞대고 있는 두 국가는 과거 잦은 국경 분쟁을 벌였다. 1975년 이후 소강 상태였던 국경 분쟁이 2020년 다시 수면위로 떠올랐다. 5월 라다크 팡공 호수에서 있었던 양국 군인 간 충돌 이후 6월에는 인근 갈완 계곡에서 또 한 번의 충돌이 있었고 이후 소강 상태에 들어갔던 충돌은 8월 말 팡공 호수에서 다시 인도와 중국의 군인들이 충돌하면서 재현되었다.

9월 한 달간 양국 간 국경 충돌을 놓고 대화가 이어져 현재 국경에서 충돌은 다시 한번 소강 상태에 들어갔다. 그러나 일련의 충돌은 인도에 중국의 안보 위협에 대해서 심각하게 재고하는 계기가 되었다. 국내적으로 반중 감정이 높아졌고 인도 정부는 중국산 스마트폰 앱 퇴출 운동을 벌이기도 했다.

최근의 상황만 놓고 보면 쿼드 네 국가 중 표면적으로 드러나는 중국 봉쇄 의도가 가장 적은 것은 일본이다. 총리가 바뀌기 전까지 아베 전 총리는 시진핑 주석의 일본 방문을 꾸준히 추진했다. 2020년 6월 일본은 미국, 영국, 호주, 캐나다 등이 주도한 홍콩 보안법에 대해서 비판하는 공동성명 참여 제안을 거부하기도 했다.

더 가까이는 지난 10월 16일 일본 언론이 보도한 바와 같이 일본은 미국이 중국을 겨냥해 추진하는 반 화웨이 네트워크인 ‘클린 네트워크’(clean network)에 불참하겠다는 의사를 표했다. 인도-태평양, 쿼드 등 미국 주도의 전략적 협력과 대중국 봉쇄에 꾸준하게 능동적으로 참여해 온 일본의 이런 결정은 다소 예외적이다.

근본적으로 일본은 지역에서 미국의 힘이나 관여가 약화되고 성장한 중국이 지역에서 헤게모니를 쥐는 것에 대해 경계했다. 이러한 경계심은 중국 부상 이후 일본의 대외정책, 대중국 정책의 근간이었다. 달리 보면 시진핑 초청과 클린 네트워크 불참은 일본의 친중 노선이 아닌 미국의 약화를 우려한 일종의 보험적 성격이 크다고 볼 수 있다. 한 예로 2020년 7월 발표된 일본의 2020년 방위백서는 이전보다 강화된 어조로 센카쿠 문제에 대한 중국의 위협을 강조하고 있다.

이 백서는 52차례나 센카쿠를 언급하면서 중국이 지금까지의 활동을 지속할 뿐만 아니라 질적, 양적으로 새로운 활동을 확대할 것을 우려하면서, 이전에 볼 수 없었던 ‘집요한’이라는 단어를 써가며 중국의 현상 변경 시도를 묘사했다. 최근 중일간 화해 무드와 시진핑 방일 초청 등에도 불구하고 안보-군사적인 면에서 중국에 대한 일본의 우려와 경계심이 낮아졌다고 보기는 어렵다.

일본이 도쿄에서 쿼드 장관회의를 개최하고, 강화되는 쿼드의 반중 연합 성격에도 불구하고 일본은 여전히 쿼드 체제에 남아 있고 이는 일본도 쿼드의 반중 연합 성격 강화에 기본적으로 같은 입장이라는 점을 보여준다.

이 네 국가의 반중 연합 전선은 중국에는 적지 않은 전략적 부담이 된다. 물론 이 네 국가의 연합이 중국에 대한 군사적 위협 등 직접 위협을 가하지는 않을 것이다. 중국의 선제적 군사도발이 있지 않다면 먼저 중국에 대한 군사행동을 예상하기는 쉽지 않다. 군사적인 차원에서 최대한 할 수 있는 정도는 남중국해에서 중국의 자유로운 활동에 제동을 거는 정도 일 것이다. 문제는 이 네 국가의 연합전선이 가지는 영향력과 상징성이다.

이 네 국가는 지역에서 가장 영향력 있는 국가들을 망라하고 있다. 이런 네 개의 ‘지역’ 중견국 혹은 강대국이 반중 연합을 구성하게 되면 중국에 대한 심리적 압박 뿐만 아니라 이 연합이 지역의 다른 중소국가들에 미칠 영향을 생각해봐야 한다. 적어도 이 네 국가가 강력한 반중 연대를 할 때 중국의 꾸준한 노력에도 불구하고 지역 국가들이 중국의 편을 선뜻 들기는 쉽지 않다.

지역 국가들은 쿼드 국가들이 해줄 수 있는 경제적, 인도적, 군사적, 안보적 지원에 대해 심각하게 고민해야 한다. 간단히 말해 이 네 국가의 연대는 중국에 대한 직접 압박 뿐만 아니라 지역 국가들에 대한 중국의 영향력 확장, 우방 만들기를 심각하게 제한할 수 있다. 

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