오세훈 서울시장이 최근 “서울시 곳간이 시민단체 전용 ATM기로 전락했다”며 지난 10여년간 서울시가 진행해온 시민단체 지원사업의 문제점을 지적하면서 시민사회와 시민단체의 전반적 문제들이 함께 도마에 오르고 있다.

문재인 정부는 참여연대 등 일부 이념지향의 시민단체 출신 인사들을 정부기관의 핵심 요직에 대거 기용하면서 ‘참여연대 정부’ 혹은 ‘시민단체 정부’라는 냉소적 말도 들어온 터였다.  

2000년대 이후 우리 사회에서 부쩍 주목을 받기 시작한 시민운동. 많은 시민단체들이 기성 정치권에서 담지 못한 의제들을 다루며 시민들의 호응을 이끌어 냈으나 오늘날 일부 시민단체가 권력 진출을 위한 예비기관처럼 인식되기도 하면서 시민사회 전반에 대한 시선이 싸늘해지고 있다. ‘시민 없는 시민사회’라는 냉소적 시선조차 횡행한다. 

9월말 <미래한국>이 이동수 경희대 공공대학원 교수를 만나 시민사회와 시민단체의 문제와 과제, 정책 방향 등에 대해 얘기를 들었다. 이동수 교수는 경희대 NGO대학원 원장, 한국NGO학회 편집위원장, 대통령실 정책자문위원, 한국정치사학회 연구위원장 등을 역임했다.   

- 시민사회와 시민단체에 대한 논의에 앞서 먼저 용어와 개념에 대한 이해가 필요할 것 같습니다. 시민(citizen)이란 어떤 의미를 담고 있습니까?

시민이라는 말은 로마시대에 잠깐 등장했고 그 후로 별로 사용되지 않다가 르네상스에 접어들어 근대가 시작되면서 부각됐습니다. 귀족과 평민으로 나뉘었던 과거와 다르게 정치 공동체의 구성원, 즉 자유인이라는 의미의 뜻을 가집니다.

시민은 누구에게도 종속되어 억압받지 않고, 그렇다고 남을 지배하지도 않는 그야말로 자유롭다는 특징이 있습니다. 

‘시민’은 누구에게도 종속되지 않은 자유인  

- 우리나라에서 시민사회와 시민단체는 언제부터 어떻게 형성됐다고 할 수 있을까요? 

우리나라 시민사회 영역은 해방 이후 자유인들이 많아지면서 집단이 형성되고 단체들이 만들어지면서 굳어지기 시작했습니다. 시민단체가 할 수 있는 역할은 크게 두 가지입니다.

억압에 대해 저항하는 것, 그게 일종의 민주화 운동 과정으로 표현될 수 있는 부분들이 있습니다. 또 하나는 지배자 역할은 하지 않으면서도 사회의 자유로운 분위기를 유지하기 위해, 예컨대 국가가 하는 일이나 아니면 국가가 할 수 없는 일을 자발적으로 돕는 역할을 하는 것입니다.

민관 협력이라는 말도 그때부터 생겼고요. 시민사회의 뿌리를 찾아보면 기독교 단체와의 연결을 빼놓을 수 없습니다. 기독교 사상과도 연결돼 있기 때문이에요.

예전에는 단순히 저항만 하다가 시민사회가 전면에 등장하고부터는 국가에 협력하면서 한편으로는 자유의 공간을 확대해가는 한편 시민이 주체적으로 활동하면서 자발적인 영역이 생기게 됐고 국민에게 서비스를 제공하게 됐습니다. 이 두 가지 역할을 시민사회가 해야 할 일이라고 생각합니다. 

- 국내에서 시민사회 영역을 전문으로 연구하고 교육하는 기관이 경희대 NGO대학원(현 공공대학원)과 성공회대 NGO대학원 두 곳이 있지요. 경희대의 경우 교육 목표가 ‘국가와 시민사회의 협력과 화합을 추구하는 교육’이라고 돼 있더군요. 성공회대는 특히 진보적 색채가 강한 곳으로 알려져 있습니다.   

성공회대는 자유를 위한 저항 쪽에 포인트를 뒀다고 한다면 경희대는 시민사회의 두 가지 역할을 포괄한다는 점에 방점을 뒀습니다. 경희대 NGO대학원이 설립 10주년을 맞이했을 때 행정대학원과 NGO대학원을 합쳐 공공대학원으로 확대한 것입니다.

저는 시민단체를 꼭 보수와 진보로 나눌 필요가 없다고 생각합니다. 그것보다 실제로 우리 삶이나 환경 속에서 시대에 따라 어떻게 변화해 왔는가를 생각하면 어떤 때는 일제에 저항도 해야 했고 어떤 때는 독재에 저항도 해야 했습니다.

지금은 정부와 시민들이 서로 협력해 또 다른 단계로 발전할 수 없는가를 고민해야 하는 21세기형 시민단체가 필요한 시대라고 봅니다. 

- 시민사회의 가장 큰 현안, 문제점으로 지적되는 부분이 정치적 편향성이 아닐까 합니다. 이 점에 대해 어떻게 보고 계십니까? 

노무현 정부를 거쳐 이명박 정부까지만 하더라도 저항과 협력이라는 측면에서 큰 틀에서 자연스럽게 관계가 연결되어왔다고 봅니다. 하지만 이제는 점점 시민단체들이 정치권력과 지나치게 밀접하게 되다보니 본래 시민사회가 제기해야 할 이슈보다 자꾸 정치적인 문제와 연결되어 더 편협해지는 게 아닌가 하는 아쉬운 점이 있습니다. 

“박근혜-문재인 정부에서 시민사회 이념적 편향성 심화”   

- 시민단체의 정치적 이념적 편향성이 노무현-이명박 정부가 지나고 그 이후에 나타난 현상이라고 보십니까?  

그렇습니다. 더 솔직하게 말씀드리면 박근혜 정부 때부터 그런 경향들이 나타나기 시작했다고 봅니다. 그리고 문재인 정부 들어와서는 반대 측 입장에서 또한 그런 면이 더욱 격하게 나타나면서 예컨대 2000년대부터 제기돼 성장해오던 여러 환경 문제나 여성 문제, 소수자들의 문제, 인권 문제 등 이런 이슈들이 정치적으로 왜곡되기 시작한 부분들이 있었다고 봅니다. 

박근혜 정부 때는 그런 문제들을 문제 자체로 바라보지 않고 보수적으로 판단하는 부분들이 있었고 문재인 정부에 와서는 또 진보라는 이름으로 좀 더 심하게 왜곡되어가는 부분들이 있었습니다. 사실 인권이나 주권, 공정 등 문제에 있어 내로남불이라는 말은 성립될 수 없는 말인데 지금은 자기편에 유리하게 해석하는 모습들에서 좀 더 정치화됐다고 보는 것이죠.

과거에도 정치적 애드보커시(advocacy), 지지와 옹호그룹 간 경쟁구도는 있었지만 서로 다르다고 상대방을 완전히 무너뜨리는 관계는 아니었습니다. 

- 그러한 부분에 대해 ‘시민사회가 전체주의화하고 있다’는 지적도 최근 나오더군요. 하지만 일반적으로 시민사회는 기득권 권력에 대한 저항과 소수 약자를 대변한다는 속성에서도 보면 진보좌파 진영에 훨씬 우호적이고 그쪽으로 기울어져 있다고 봅니다. 단순히 시민단체의 숫자들만 놓고 비교해 봐도 말이지요.   

지금은 그렇다고 봅니다만 자유를 위한 저항을 꼭 좌파라고 얘기할 필요는 없다고 생각합니다. 서구 사회에서도 그렇지만 사실 리버럴들이 다 제기했던 부분들이거든요.

우리나라에서는 70년대 저항그룹이 있었고 80년대부터는 소위 586이라고 하는 운동권 좌파그룹이라고 할 수 있는데 70년대까지 저항했던 그룹을 좌파라고 이야기할 수 있을지 의문이에요. 저는 이 그룹은 리버럴이라고 보는 게 맞는다고 봅니다.

그 당시 민주화 운동 단체 가운데는 종교 단체도 많았고요. 그런 측면에서 리버럴한 문제 제기가 있다가 80년대 와서는 어떤 사회 문제에 대한 해결보다는 이념 중심적이 되면서 이념에 따라 운동이 단순한 현재의 생활 문제가 아니라 이념추구형으로 갔는데 그게 좌파였다고 보는 것이죠. 

사실 87항쟁이 끝나고 나서는 운동의 방향이 바뀌어야 했습니다. 사회가 어느 정도 민주화 됐고 문민정부도 들어섰고 일반 국민도 어느 정도 시민으로서 역할을 할 준비가 돼 있었는데, 현재는 좌파 우파의 문제로 분리가 되면서 시민사회가 불행해진 측면이 있습니다.

정부 보조금이 아니라 정치화가 문제

- 오세훈 서울시장이 최근 지난 10여년 간 약 1조, 매년 약 1000억 원의 재정이 시민단체로 흘러 들어갔고 서울시가 시민단체의 ATM 기기로 전락했다고 문제점을 지적했습니다. 어떻게 보셨습니까? 

문재인 정부 들어와 특히 박원순 서울시장 때부터 여러 가지 보조금 사업이 늘어난 것은 사실입니다. 문제는 시민단체들이 그런 지원에 의존해야 운영될 수 있을 정도로 자생력이 없다는 것입니다.

시민단체라면 우선 시민들과 함께 해야 하는 것이죠. 시민들의 참여와 지원을 끌어내기 위해 시민 속으로 들어갔어야 했는데 그렇지 않고 정부 보조금에 의존했다는 것은 시민단체들 역할이 왜곡될 수밖에 없는 구조가 된 것입니다. 그렇게 해서는 지나치게 정치 권력과 밀접해지니까 바람직하지 않죠. 

하지만 그렇다고 해서 정부보조금 자체를 비판할 수는 없습니다. 어떤 단체는 필요한 경우도 있고 예외적인 경우도 있는데 액수 등 여러 가지 상황들을 고려하지 않고 총괄해서 이야기하는 것은 오해가 있을 수 있습니다.

문재인 정부 이전 보수 정부 때도 보조금 등 협력 사업들을 시민단체와 함께 해온 것도 사실이거든요. 지금 시민단체들이 정부 및 정치세력과 너무 밀접하게 연관되어 확대돼 가면서 왜곡된 부분들이 문제입니다. 

- 정치세력이 자신들의 아젠다를 위해 시민사회를 전략적으로 키우고 양성하는 부분도 있지 않을까 합니다.

국회에서 논의 중인 시민사회 3법에도 그러한 측면이 있다고 보는데, 시민사회활성화 기본법안의 경우 그 목적이 ‘경제적 사회적 현안 등 사회 문제 해결을 위한 공익활동을 촉진한다’고 돼 있습니다.

시민사회가 모든 사회 문제들에 관여할 수 있고 이를 위해 정부 지원을 받을 수 있다는 법적 근거를 마련한다는 측면에서 위험요소가 있어 보입니다. 

예전에는 입법부 사법부 행정부 외에 시민부가 형성돼 사회의 한 축이 돼야 한다고 생각했던 때가 있었는데 돌이켜 보면 지나친 면이 있었습니다. 이제는 국가의 영역에서 시민단체의 역할은 보조적이라는 생각이 듭니다.

보조라는 말이 꼭 나쁜 말이 아니라 오히려 정치세력화되지 않는다는 의미에서 보조적이라는 의미이고요. 또 정치세력화 되지 않는 게 훨씬 더 자율성을 갖는 겁니다. 

그런 차원에서 시민부가 된다든지 시민사회 3법과 같은 것을 통해 시민사회가 경직화 내지 조직화 되는 것은 궁극적으로 득이 아니라고 봅니다. 시민사회의 가장 큰 장점은 자율성, 개방성이니까요.

시민활동은 활동하다 또 안 할 수도 있습니다. 상근자보다 비상근자, 자원봉사자가 더 많아야 시민사회가 더 건강하고 더 잘 성장할 수 있는 것이죠.

그런데 우리나라에서는 그런 시민사회 영역을 자꾸 고정되고 경직된 하나의 세력이나 영역으로 고착화시키려는 시도를 하는데 그럴 경우 시민사회에 오히려 해가 될 수 있습니다. 한편 시민사회 3법의 경우 필요한 측면도 있고 내용 자체보다 운영상의 문제가 중요하다고 봅니다. 

- 향후 차기 정부의 시민사회 정책은 어떤 내용과 방향으로 가야 하겠습니까?

이미 4차 산업혁명 시대입니다. NGO 비영리 분야에서도 고용이 더 많이 이뤄져야 합니다.

그 고용이라는 것이 국가 재정이라기보다 기업이나 민간의 자발적 기부금이나 펀드레이징 등으로 재원이 마련되고 이를 바탕으로 사회 복지나 사회적 경제 활동이 이뤄져야 한다고 봅니다.

현재 사회적 경제, 사회적 기업들의 문제가 왜곡돼 있는 것도 알고 있지만 이는 운영의 문제이지 원론적으로는 비영리 분야가 많이 발전되어 고용 창출이 돼야 합니다. 

공공대학원에는 NGO 학과뿐 아니라 국제개발협력학과, 사회복지학과 등 센터들이 있는데 이런 비영리 파트에 있는 학생들의 장점은 삶에 대한 문제의식이 있다는 것, 선의가 있다는 것이에요.

큰 보수를 바라고 출세하겠다는 생각보다 종교적 베이스든 어떤 베이스에서든 적은 돈을 받더라도 국제개발 협력에 참여한다든지 사회봉사를 한다든지 하는 식으로 준비가 돼 있는 젊은이들이라는 겁니다. 이런 젊은이들이 아주 많은데 굳이 경쟁이 심하고 실업률만 높아지는 영리 파트로만 밀어 넣으려 하지 말고 NGO 섹터를 일종의 고용 창출의 보고로 활용할 수 있는 아이디어를 내면 좋겠습니다.

물론 고용을 보장해 주려면 국민 부담이 더 늘어나게 되니까 국가에 부담을 전적으로 지우는 게 아니라 정부와 민간이 협력해 고민할 필요가 있다고 봅니다. 

“NGO 분야를 고용창출의 보고로 활용해야” 

- 결국 기업이든 정부든 지원해야 한다는 것인데 시민사회 자체적으로 유지하고 발전할 수 있는 그런 모델이 있습니까?

물론 있습니다. 현재 청소년 사업, 복지사업, 여성문제 관련 사업, 북한인권 관련 등 시민단체들이 위탁 사업들을 많이 합니다. 건전한 단체들이 굉장히 많아요.

단지 지금 우리 눈에 보이는 시민단체라고 하는 게 참여연대나 정의연 이런 곳들이라 자꾸 정치권과 연결돼 있는 것만 보이니까 부정적인 이야기들이 나오는 것이지요. 그런 면 때문에 시민사회 활동 전반이 위축되면 국가적 손해입니다.

조심스럽지만 정치권력화 돼 있는 단체들은 조금 뒤로 물러나고 시민사회 영역의 가능성을 살펴봐야 합니다. 보수나 야당 쪽에서도 시민단체에 대해 부정적으로만 생각해 소외하는 것을 지양했으면 합니다. 

- 비영리 분야에서 고용 창출을 구체화하기 위해 어떤 구체적 정책이나 프로그램들이 있겠습니까? 

그래서 나온 것 중 하나가 코이카 국제개발입니다. 정부 예산이 투여되고 공무원이 그 예산으로 실제로 나가 일할 수 없으니 위탁사업을 하지 않습니까? 그 영역이 지금 시민단체 영역 중에서도 제일 큰 영역 중 하나입니다.

사실 환경이 그렇게 좋은 것은 아닙니다. 실제로 나가 일하는 젊은 친구들은 최저임금 선을 받고 해외에 나갑니다.

2년 내지는 그 이상 봉사활동하면서 큰 보람을 느끼더군요. 그래서 본인들이 그다음에 쓸 수 있는 굉장한 에너지를 얻는 순기능의 요소가 있는데, 만일 모든 젊은 대학생한테 군대 가는 대신 2년씩 해외 코이카 활동을 하라고 한다면 오히려 열심히 안 할 겁니다.

자발적으로 할 수 있도록 그런 기회들을 제공해 당사자들이 프로그램 짜고 사업 기획을 하도록 해서 넉넉지 않지만 예산을 지원한다면 성과가 좋을 것이라고 봅니다. 그런 경험을 가진 청년들이 국내에 와서 창업에도 나서고요.

선순환할 수 있는 구조를 시민사회 영역에 만들어주면 그 친구들이 공무원들이 하는 것보다 훨씬 더 큰 성과를 낼 수 있다는 겁니다. 

- 과거 케네디 대통령이 만든 평화봉사단(Peace Corps)과 같은 프로그램을 향후 선진국으로 나아가는 우리나라에 접목시킬 수 있다면 청년들에게 꿈과 미래를 제시할 수 있지 않을까 합니다. 서구사회의 경우 비영리 분야가 국가 경제와 사회에서 차지하는 비중이 상당히 크고 발전돼 있지 않습니까. 

미국은 관련 법이 잘 정비돼 있습니다. 관련 단체들도 많고 역할도 많은데 그런 단체들이 꼭 정치적인 것만은 아닙니다. 또 어떤 단체들은 자신들이 지지하는 후보가 당선돼야 본인들의 아젠다가 실현되니 공개적으로 정치적이 되기도 하지만 대부분은 이념과 상관없습니다.

또 하나는 미국에서는 영리 파트에서 비영리 파트로 간다든지, 비영리 파트에서 또 다른 곳으로 간다든지 하는 것이 굉장히 자유롭습니다. 원하면 자원봉사자처럼 활동하기도 하고, 그만두기도 하고요. 이런 개방성으로 인해 NGO 영역이 어떤 때는 조금 작아졌다가 또 어떤 때는 커지기도 하지만 굉장히 지속성이 있다는 것이 중요하죠. 

무엇보다 이념으로부터 자유롭다는 것이 미국의 가장 큰 장점이라는 생각합니다. 반면 우리는 너무 이념 지향적이다 보니 정치화로 가는 경향이 있고 또 너무 경직돼 어떻게 보면 소수를 위한, 시민운동가를 위한 단체가 되는 측면도 있습니다.

정말 시민 전체를 위한 시민단체일까 라고 의심되는 단체들도 있다는 것이죠. 그리고 그 단체들이 마치 시민사회 영역 전부를 대변하는 것처럼 왜곡돼 있지만 사실은 그렇지 않거든요. 유럽 국가들은 전체 고용에서 NPO, NGO가 차지하는 비율이 많게는 40%가 됩니다. 

“시민사회 영역이 비어 있어”

- 파이를 늘리는 국가 경제 발전이나 성장 차원과는 거리가 있다는 점에서 숙제가 여전히 남아 있다고 봅니다.  

균형을 이뤄야 한다고 생각합니다. 시민사회만 강조해서는 안 되고 국가 전체를 함께 봐야 합니다. 국가 영역에서는 효율성이 필요하고 기업은 더 말할 것도 없고요.

정부는 기업 발목 잡지 않고 성장할 수 있도록 해주면서 전체를 조정하는 역할을 하면서 동시에 NGO 파트도 끌고 가야 하는 것이죠. 전체가 같이 성장해야 선진국이 될 수 있다는 뜻입니다. 

산업화 시대에는 NGO를 빼고 기업만 강조했던 측면이 있었던 것이고 진보 정권에서는 국가를 통해 기업을 통제하다 보니 시민사회가 해야 할 일을 오히려 국가가 자꾸 하다 효율성이 떨어지는 부작용도 발생하고요. 국가의 역할, 기업의 역할, NGO의 역할이 있는데, 지금 이 부분이 가장 비어 있다는 겁니다.

NGO가 제일 중요하다는 게 아니라 시민사회 영향력이 제일 비어 있으니, 국가를 운영하는 데 이 블루오션을 어떻게 활용하느냐가 앞으로 우리나라 성장 동력의 가장 중요한 포인트라고 하는 것이죠.