[논단] 공공개발의 편법과 우회, 더 이상은 안 된다
[논단] 공공개발의 편법과 우회, 더 이상은 안 된다
  • 김영훈 경제지식네트워크 사무총장
  • 승인 2021.11.22 10:07
  • 댓글 0
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수익률 11만%. 천문학적인 수익률을 기록한 성남시 대장동사업을 둘러싼 논란이 계속되고 있다. 여의도 렉카라고 비판받는 정치권은 이미 여야 모두 개발 이윤율 상한을 내용으로 하는 법안을 발의하기도 했다.

이 법안은 민·관 공동사업시 민간의 이윤율을 총사업비 6% 또는 10%로 제한하고 있다. 국토교통부 역시 이윤율 규제를 주요 내용으로 하는 대책을 발표했다.

대장동 지구 개발은 공공개발을 빙자한 사유권 침해의 대표적 사례다. 사진은 대장동 지구.
대장동 지구 개발은 공공개발을 빙자한 사유권 침해의 대표적 사례다. 사진은 대장동 지구.

대선을 앞두고 정치권의 이 같은 움직임은 현실화 될 가능성이 매우 높다. 그러나 본질적인 문제는 공영개발에 있어 민간과 공공의 역할분담은 어떻게 해야 하는지, 바람직한 개발 방식은 어떤 것인지에 대한 것이어야 한다.

택지개발을 위한 토지수용에 있어 한국은 매우 폭력적인 수용을 하고 있는 나라다. 과거 압축성장과정에서 대규모 토지가 적절히 공급되는 것이 필요했기 때문이다. 강제수용은 국민의 재산권 침해를 전제하기 때문에 공익성 검증이 필요하지만 이를 우회하는 수단이 다양하게 존재한다.

이를 통해 개인의 재산권을 과도하게 침해한다는 비판은 꾸준히 제기되어 왔다.

특히 토지보상법의 사업인정절차를 거치지 않고 민간 소유 토지를 강제 수용할 수 있는 개별법률은 100여개 이상이다. 무분별한 토지수용을 막기 위한 중앙토지수용위원회가 있지만 유명무실하다. 2018~2020년 사이에 토지수용 거부 사례는 1.4%, 182건/1만2504건에 지나지 않는다.

헌법 제23조 제3항에는 ‘공공필요에 의한 재산권의 수용 사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되 정당한 보상을 지급하여야 한다’고 명시하고 있지만 제대로 지켜지지 않고 있음을 알 수 있다.

수용하는 과정에서도 적절한 보상이 이뤄지지 않으면서 결국 원주민의 땅을 최초 분양자가와 사업자들이 나눠 가지고 있다.

대장동의 공공개발 사유권 침해

대장동의 경우 원주민들은 시세에도 미치지 못하는 가격으로 토지와 건물을 수용당했지만 정작 이주자택지 보급에 있어서는 감정가 수준으로 보상받았다. 이후 도시개발사업지침 변경으로 이주자택지 보급시 조성원가를 기준으로 하도록 바뀌었지만 대장동 원주민들에게는 적용되지 않았다.

국민들의 권리의식이 높아진 가운데 정부의 강압적인 토지수용은 끊임없이 갈등을 양산하고 있다. 토지수용의 보상액이 완전한 보상에 미치지 못하는 경우 토지를 과다수용하게 되어 비효율적인 용도로 토지가 수용될 가능성도 높아졌다.

가령 2011~2013년에는 산단 지정 후 해제 면적 1230만㎡에 골프연습장 건축을 위해 강제수용권을 부여하는 경우도 있었다.

국토부 발표안은 대장동 사업처럼 공공출자비율이 50%를 초과하는 사업에서 주택을 분양할 경우 분양가상한제를 적용해 분양이익을 특정 사업자가 아닌 다수의 청약자에게 나누려는 조치다.

민간사업자에게서 최초 청약자로 이익이 이전하는 것이다. 그러나 이 과정에서 원주민에 대한 배려는 없다는 점이 문제다.

따라서 프랑스 등과 같이 거주 기간 등을 비례해 보상하는 방식도 고려해볼 수 있다. 중요한 것은 택지 공급을 늘리는 것이다. 1기 신도시나 이명박 정부의 보금자리주택처럼 대규모 공급정책은 주택가격 안정화를 가져오며 택지공급 확대 방식 중 도심내 용적률 완화는 선행 되어야 한다.

일본의 경우 2014년 국가전략특구법으로 특구로 지정된 도쿄 등 건물 용적률의 상한선과 고도 제한을 없앴다.

그린벨트라고 하는 주술에서 벗어나는 것도 중요하다. 그린벨트는 환경보호나 도시연담화를 막기 위해 박정희 정부 당시 시작됐다. 용산공원과 같이 새로운 그린벨트가 대규모로 조성되면 도심 외곽의 그린벨트가 그만큼 줄어들어도 문제가 되지 않는다.

그린벨트로 인해 더 멀리 있는 그린벨트만 훼손될 뿐이다. 서울 인구가 500만 명 시절에 결정한 그린벨트가 아직도 유효할 리가 없기 때문이다. 후손을 위한 보루라고는 하지만 정작 서울 집값을 유지하는 보루가 되어 버린 상황이다.

 공공개발은 善, 민간 개발은 惡?

우리나라의 부동산 개발은 크게 민영과 공영 형태로 나뉜다. 그러나 재개발·재건축의 경우 100% 순수한 민영개발은 없으며 어떤 경우라도 민간개발자는 지자체 등에 개발이익에 대한 공익 기부채납을 해야 실질적인 개발 승인이 이뤄지게 된다.

기부채납에 대한 명확한 기준은 없다. 기부채납을 하면 용적률 상향 등의 인센티브를 받게 되는데 통상 공공기관이 사업자들에 개발허가권을 내주기 전에 공공시설 무상 설치 등을 요구하고 사업자들은 허가를 받거나 용적률을 올리기 위해 울며 겨자먹기식으로 이를 받아들이는 것이 현실이다.

재개발·재건축이 아닌 미니신도시나 주택건설의 경우 민간개발이 난개발의 주범으로 인식되는 경향이 높은데 이는 개발 범위를 지나치게 좁게 설정하고 분화시켜 각자 다른 사업자들에게 나눠준 행정 지자체의 실패이지 개발사업자의 실패가 아니다.

결국 시장원리대로 부동산도 민간개발이 가장 효율적이고 토지주나 지자체로서도 사익과 공익이 모두 추구되는 개발임이 틀림없다. 따라서 수익성이 좋은 지역을 정부가 공공개발한다는 것은 모순이다.

정부는 수익성이 좋은 지역의 개발을 민간이 하게 하고 그 수익으로부터 얻은 공익부담금과 같은 것으로 주민들이 필요로 하는 개발에 지출해야 한다.

LH의 경우 택지개발촉진법에 의해 민간이 소유한 땅을 강제로 거둬들여(수용) 그 땅을 기반공사라는 이름으로 갈아엎어 택지로 만들고 나서 민간 건설사에 3-4배 비싸게 되파는 방식으로 이윤을 추구해 왔다.

LH가 민간 건설사에게 수용한 땅을 싸게 팔 수 없는 이유로 주장하는 것이 ‘특혜 시비’다.

공공개발은 적용지역에 토지가격을 묶기 위한 개발행위금지 처분도 하게 된다. 문제는 지자체의 경우 100% 공공개발을 하려면 국고 재원을 확보해야 함에도 재원 확보가 이뤄지지 않은 상태에서 개발행위 금지처분을 먼저 하는 것이 보통인데 이후 자금 조달이 늦어지거나 안 되어 주민들의 소유권과 재산권이 제약된 상황들이 자주 발생한다.

공공개발을 위한 재원 확보 기간이 길어지면 길어질수록 주민들은 그 피해를 그대로 안아야 한다는 것이 문제다.

일반 분양 아파트가 아닌 공공임대주택은 시간이 지나면서 입주 수요가 빠르게 줄어들고 주택 자가 수요의 대상에서 탈락해 슬럼화 되는 경향이 있다.

그런 공공임대주택들이 대단지를 형성하면서 10년 후 재건축도 되지 않는 상태에서 슬럼화 되어 온 것이 한국의 공공주택들이 가진 문제다.

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