법·제도 마련돼야 지속적 북한인권 활동 가능
법·제도 마련돼야 지속적 북한인권 활동 가능
  • 미래한국
  • 승인 2010.03.05 00:00
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[인터뷰] 제성호 대한민국 인권대사
▲ 제성호 인권대사, 중앙대 교수


지난 정부에서 북한 정권을 자극한다는 이유로 번번이 입법이 좌절된 북한인권법안이 정권 교체 이후 빛을 보게 됐다. 지난 2월 11일, 북한인권 법안이 국회에 제출된 지 5년 만에 외교통상통일위원회를 통과했다. 아직 국회 법제사법위원회를 거쳐야 하지만 늦어도 올해 하반기쯤에는 본회의 의결이 가능할 것으로 예상되고 있다.

<미래한국>은 지난 2005년 북한인권법안이 발의될 때부터 법안 제정에 관여해온 제성호 대한민국 인권대사(중앙대 법대 교수)를 만나 이번 법안이 도출된 배경과 의미에 대해 들어보았다.

김범수 편집위원 bskim@futurekorea.co.kr
서은옥 기자 seo0709@futurekorea.co.kr


- 이번에 국회 외통위를 통과한 북한인권법안에 대해서 전반적으로 어떻게 평가하십니까.

“때늦은 감이 없지 않고 법 체계적인 측면에서나 업무 중복 등 운영상 여러 가지 문제점에 대한 얘기가 나오기는 하지만 전체적으로 보면 ‘북한인권법’이라는 이름에 걸맞는 내용들이 많이 담겨 있다고 생각합니다. 안정적인 재원의 확보를 통해서 북한인권 개선 활동을 하는 NGO들도 지원할 수 있도록 되어 있고요. 법안에서 국가의 책무에 대한 규정을 두고 있는데 그 말에서부터 정부가 북한인권의 개선 의지를 보여주고 있다고 봅니다.”

- 유엔 인권위의 대북결의안이라든가 미국 의회의 북한인권법 등 국제사회에서는 이미 여러해 전부터 이 문제가 본격적으로 논의돼 왔습니다. 그동안 어떤 움직임이 있었습니까.

“가장 먼저는 1997, 98년에 유엔 인권위원회 산하 인권소위원회에서 북한인권 문제에 대한 결의안이 있었습니다. 그리고 2001, 2002년에 EU(유럽연합)가 북한과 ‘인권대화’라고 하는 것을 두 차례 했습니다. 프랑스를 제외한 EU국가 대부분이 북한과 외교관계를 맺으면서 변화의 계기를 마련해야겠다는 생각으로 인권대화를 했는데 별로 효과를 올리지는 못했죠. 2003년 4월 EU와 일본이 주도해 제네바에서 UN 인권위원회 59차 회의가 열렸는데 이때 ‘북한인권 상황 규탄 결의안’을 채택합니다. 그 당시 노무현 정부는 표결에 불참했습니다. 이에 국내외적으로 인권 문제에 대해서 침묵하는 비겁한 행동이라는 비난이 비등했죠. UN 인권위원회에서는 2003년부터 2005년까지 매년 북한인권결의안이 채택이 됩니다. 그리고 2005년부터 유엔 총회에서 처음으로 북한인권결의안이 채택되었고, 이후 작년까지 5년 연속해서 같은 취지의 대북 인권결의안이 채택됐습니다. 이를 통해 국제사회는 북한의 인권 상황에 심각한 우려를 표명하는 한편, 실질적인 개선 조치를 북한 당국에 강력하게 요구하기에 이르렀습니다. 한편 2006년 UN 인권위원회가 해체돼 UN 인권이사회로 바뀌었고 2004년 10월에는 미국에서 북한인권법이 제정되었죠.”

16대 국회부터 논의  시작

- 우리 국회에서 북한인권결의안이나 인권법 제정 움직임이 시작된 건 언제부터였나요?

“국제사회 우려와 미국의 북한인권법 같은 법 제정 움직임이 시작되니까 한국에서도 자극을 받아 16대 국회 때 당시 다수당이었던 한나라당의 주도로 북한인권 개선을 촉구하는 결의안이 2003년 7월에 통과됩니다. 그리고 17대 들어서 2005년 6월에 황진하 한나라당 의원이 ‘북한주민의 인도적 지원 및 인권증진에 관한 법률안’, 2005년 8월에 김문수 현 경기도지사(당시 한나라당 의원)가 ‘북한인권법안’을 냅니다. 그에 앞서 2005년 3,4월경 나경원 의원과 황진하 의원이 각각 법안을 준비했어요. 당시 나경원 법안은 제가 기초를 했고, 황진하 법안도 자문을 했습니다. 이후 같은 해 5월에 한나라당이 공청회를 열었는데, 그때 주제발표를 했었습니다. 이후 당내 조정이 이루어지면서 황진하 의원의 안으로 단일화돼 2005년 6월 법안이 제출된 겁니다. 그런데 황진하 의원안에는 나경원 의원안에 있었던 ‘북한인권기록보존소’ 설치문제가 빠졌어요. 이 규정이 나중에 김문수 지사 법안에 들어갑니다.”

- 당시 그 법안들이 통과되지 못한 이유는 뭔가요.

“2004년 4월 탄핵 역풍이 불어 그해 국회의원 선거에서 한나라당이 소수당으로 바뀌었어요. 그 당시 열린우리당 소속 의원이 통일외교통상위원회(현재는 외교통상통일위원회로 명칭 변경) 위원장을 맡고 있었고, 통외통위에 법안이 상정되더라도 한나라당이 과반수를 차지하지 못해 통과될 가능성이 낮았습니다. 뿐만 아니라 오히려 여당에서는 미국처럼 북한인권 문제를 가지고 압박하는 것은 적절치 않고, 남북화해협력 분위기를 깬다며 ‘반대결의안’을 냈습니다. 그래서 이 법안들이 계속 통외통위를 통과하지 못하다가 2008년 5월 결국 임기 만료로 자동폐기 됐어요. 2008년 4월 18대 국회의원선거에서 한나라당이 다수 의석을 확보한 후 황진하 의원, 황우여 의원이 관련 법안을 다시 발의하게 됩니다. 황우여 의원안은 사실은 새로운 법안이라기보다 김문수 지사가 냈던 법안을 거의 수정없이 수용했어요. 이어서 홍일표 의원이 ‘북한인권재단 설치·운영에 관한 법률안’을 냈고, 통일부, 외교부 등 관계 부처의 의견을 수렴해서 윤상현 의원이 독립적으로 새 법안을 냅니다. 그래서 북한인권에 관해 4개의 법안이 나오게 됐죠. 국회 외통위는 공청회를 열고 관계부처 전문가들이 참석한 가운데 법안심사소위를 4차례 했습니다. 마침내 지난해 11월 25일, 외통위는 기존 4개 법률안을 절충해서 단일 대안을 만들기로 했습니다. 외통위 위원장이 대안을 완성해서 2월 11일 국회 외통위에서 의결된 겁니다. 당시 일부 야당의원들이 이 대안에 반대하면서 토론을 하자고 했는데, 그동안에도 법안심사소위라든가 외통위 전체회의라든지 여러 토론의 기회가 많았습니다. 이 법안이 북한을 자극할 뿐 실효성이 없다, 이념 대결법이라는 등 이유를 내세워 법안 심사에 참석하지 않고 거부입장을 표명해 왔습니다.”

서독의 중앙법무기록 보존소

- 북한인권관련 4개 법안은 내용적으로 어떤 차이가 있습니까.

“황우여 의원안에는 북한인권기록보존소를 설치하는 것이 가장 중요한 특징이에요. 서독은 1961년 베를린 장벽이 설치된 직후에 접경지역에 있는 니더작센(NiederSachsen)주의 잘츠 기터(Salzgitter)라는 시(市)에 분단 기간 중 동독지역에서 행해진 여러 가지 정치적 폭행을 체계적으로 기록하는 보존소를 설치했어요. 중앙법무기록보존소(Zentrale Erfassungsstelle) 라고도 하는데 동독관리들이 범한 인권침해 실태를 육하원칙에 따라 기록했습니다. 동독에서는 내정간섭이라면서 기록보존소 폐쇄를 요구했죠. 폐쇄 안하면 교류를 중단하겠다고 협박했는데, 서독은 끝내 굴하지 않았습니다. 이 기록보존소는 동독의 인권침해를 줄이는데 기여했습니다. 통일 후에는 과거청산, 특히 가해자에 대한 형사소추와 동독 인사 처리에 활용했어요. 이런 모델을 우리나라에도 도입하자는 겁니다.

황진하 의원안에는 미국의 북한인권법안과 비슷한 부분들이 많아요. 대북 방송에 대한 정부지원도 있었고, 인도적 지원과 관련해서는 현재의 규정보다는 조건을 분명히 하고, 까다롭고 엄격한 기준을 제시하고 있죠.

홍일표 의원안은 북한인권재단을 설립해서 그 인권재단에 정부 출연금을 지원하고 수익금으로 인권단체를 지원하는 내용이 담겨 있습니다. NGO를 중심으로 한 북한인권법안입니다.

윤상현 의원안은 야당과 정부에서 민감하게 생각하는 내용(특히 ‘북한인권기록보존소’ 조항)을 삭제하거나 완화되게 규정하고 있습니다. NGO들은 핵심이 빠졌다고 비판적 입장을 보였습니다. 윤상현 의원안은 일단 법을 통과시켜 시행해본 다음 추후 보완을 하자는 취지에서 그렇게 된 것으로 알고 있습니다.

그러나 최종 외통위 대안에서는 ‘북한인권기록보존소’ 조항이 다시 들어갔어요. 김문수 의원안과 황우여 의원안에는 국가인권위원회 즉 정부기관에 북한인권기록보존소를 설치하자는 내용이 있었는데 마지막으로 통과된 국회 외통위 위원장 대안에는 북한인권재단이 북한인권기록보존소를 설치하는 업무를 수행하도록 해 놓았습니다. 그런데 이와 관련해서 지금 논란이 있습니다. 인권침해의 가해자, 피해자 관련 사항을 조사 내지 수사해야 하는데 재산의 집합체에 불과한 재단이 과연 그런 일을 할 수 있겠는가 하는게 쟁점이죠. 조사나 수사는 재단의 직원들이 할 수 없고 검사나 사법, 경찰 등을 파견해서 해야 하기 때문에 재단 안에 북한인권기록보존소를 설치하는 것은 불가능하다는 의견도 있고요. 하지만 전혀 불가능한 것만은 아닌 것으로 생각됩니다.”

- 이번에 통과된 북한인권법(대안)에서 이밖에 눈여겨봐야 할 조항은 어떤 것이 있을까요.

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“외교통상부에 북한인권대외직명대사를 두도록 하는 조항이 있는데요. 초기에는 외교부의 정식 공무원 가운데 북한인권대사를 임명하는 안이 나왔었는데 현재는 북한인권 대외직명대사로 변경됐습니다. 저도 대외직명인권대사로서 활동하고 있는데 일반 공무원이 아니라 대학교수로서 정부의 임명을 받아 인권대사직을 겸직하고 있습니다. 제가 알기로는 이 조항은 통일부의 입장이 반영된 것으로 보입니다. 정부 관리로 임명하면 여러 가지로 활동의 제약을 많이 받게 됩니다. 따라서 정부관리 대신 북한전문가나 인권전문가 중에서 북한인권대사를 임명해 북한인권외교를 측면 지원토록 하는 게 정책적으로나 실효성 면에서 더 낫다는 판단이 수용된 것 같습니다.

또 통일부에 10명 이내의 위원으로 구성된 ‘북한인권자문위원회’를 두고 통일부가 북한인권정책에 대한 자문을 구하도록 하도록 한 조항이 있습니다. 제도적 측면에서 보면 통일부의 북한인권자문위원회, 외교부의 북한인권대사, 통일부 산하의 북한인권재단, 그리고 이 재단의 하부조직으로 북한인권기록보존소 등이 주요 기구라고 볼 수 있죠.”

- 미국과 일본의 법안처럼 북한인권법이 통과되더라도 과연 실효성이 있겠느냐는 의문이 제기되고 있는 것이 사실인데요.

“미국이 북한인권법을 2004년에 제정하면서 탈북민을 돕는 단체 지원과 대북 방송과 관련해서 1년에 2,400만 달러를 지원하도록 되어 있었지만 실제로는 그렇게 지원하지 않은 것이 사실입니다. 또 미국의 북한인권법에 따르면 탈북민을 난민으로 인정해서 수용토록 되어 있는데 작년 말쯤 돼서야 겨우 수용 인원이 100명이 됐죠. 그래서 미국이 그동안 탈북민 수용에 상당히 소극적이었다는 비판도 많이 받았던 겁니다. 그러나 오바마 행정부로 바뀌면서 상황이 조금 나아지고 있는 것 같아요.

하지만 미국의 북한인권법이 실효성이 없다고 말하는 것은 단견입니다. 그런 주장은 우리가 북한인권법을 제정하는 것에 반대하는 구실에 불과합니다. 북한인권과 같이 중요하고 구체적인 액션을 필요로 하는 사안은 법과 제도의 기반 하에 이루어져야 일관성 있고 지속적으로 추진할 수 있습니다. 법제도가 마련되지 않을 경우 교회, NGO들이 돈을 모아 북한인권운동을 해야 하는데 여기엔 한계가 있어요. 역량이 현저하게 떨어질 수 밖에 없고요.”

인권 문제 침묵은 일종의 패배 의식

- 민주당 등 야당에서는 법안 제정이 북한정권을 자극하는 일이라며 반대하고 있습니다.

“반대하는 쪽에서는 남북교류협력과 인도적 지원을 해서 장기적으로 북한인권 문제를 해결해야 한다고 주장합니다. 하지만 그동안 화해협력 시도는 많이 했지만 북한의 식량난이나 인권상황이 나아졌다는 징후는 별로 없습니다. 인권을 얘기하면 북한만 자극할 뿐이라는 생각은 대북 저자세이고 북한인권 문제에 침묵하겠다는 무책임성을 보여주는 것이며 일종의 패배의식입니다. 2004년에도 미국이 북한인권법을 제정하니까 이 법을 ‘북한붕괴법’이라고 했습니다. 하지만 외부에서 법을 만들어 인권 개선을 촉구하고 인권운동을 한다고 해서 붕괴된 나라는 없습니다. 법 자체에 북한 정권 교체를 명시하고 있지도 않고요. 한 나라가 붕괴하느냐 마느냐는 체제 내부의 구조 문제 때문에 스스로 무너지는 것이지 대북 방송을 하고 인권 운동을 한다고 체제가 붕괴되는 게 아닙니다. 그런 의미에서 북한인권에 대해 침묵만 하고 있어서는 안 됩니다. 실제로도 국제사회와 UN이 계속적으로 이 문제를 제기하니까 북한이 반응하고 있습니다.”

- 북한이 반응한 사례로 어떤 것이 있었습니까.

“예를 들면 옌볜 지역에서 탈북민을 체포해서 코를 꿰어 데려가는 등 여러 가지 인권 침해를 했던 것이 카메라에 찍히고, 널리 알려지니까 북한도 자제를 했습니다. 98년에 북한이 형법을 개정해 여러 가지 사형 조항을 44개에서 5개로 줄이고, 2009년 4월에는 개정 헌법에 인권과 관련한 조항이 들어가는 등 국제사회로부터 비난을 받으니까 조금씩 반응을 보이고 있습니다.”

- 2004년 미 의회의 북한인권법 통과 시점을 전후해서 시민사회에서 북한인권 이슈가 뜨겁게 대두되다가 최근에는 가라앉은 느낌입니다. 우리 정부가 교체되고 북한 내부 사정이 더욱 악화되고 김정일 사후에 대해서도 여러 가지 얘기들이 나오면서 오히려 주목성이 떨어졌다는 느낌이 있습니다.

“북한은 기본적으로 ‘우리식 사회주의’ 체제입니다. 김정일 이후의 북한 정권의 향방은 별도의 관심사로 계속 추적해야 할 것이지만, 저 체제가 ‘자유민주주의와 시장경제’로 가려면 상당한 시간이 걸릴 겁니다, 앞으로도 상당기간 주체사회주의라든가 비밀경찰 감시주의는 계속 유지될 겁니다. 정치범수용소도 단기간에 해체될 가능성이 높아 보이지 않고요. 북한인권 문제는 앞으로도 통일 될 때까지 관심을 가져야 할 사안입니다. 정부도 남북화해협력은 화해협력대로 해나가면서 북한인권 개선과 병행하는 것이 올바른 대북정책이라고 할 수 있는데, 이를 국민들에게도 분명하게 인식시키는 게 필요합니다. 김대중-노무현 정부 10년 동안 NGO들이 북한인권운동을 해도 특정 언론에서 그걸 다루었을 뿐이지 정부에서는 별 관심이 없었습니다. 안타깝게도 아직도 우리 사회는 북한인권 운동에 별 관심이 없습니다.”

북한인권 문제, 장기적으로 접근해야

- 핵문제 해결의 시급성 때문에 북한인권 문제가 크게 부각이 되지 못하는 측면도 있는 것 같습니다.

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“핵과 미사일 개발, 대남 협박, 국제 규범 무시 등 지금 북한이 행하는 문제의 행동들은 북한이 내부적 반대의견을 묵살하고 반대자들을 모두 정치범수용소로 보내는 체제이기 때문에 발생하는 겁니다. 그래서 핵문제가 시급한 것이 아니라 인권문제가 선행되어야 한다고 주장하는 분들도 있어요. 그런데 핵문제 등 안보문제는 시급하고 국제사회에서 당장 피부로 와 닿는 데 비해 인권문제는 중요하지만 북한의 여러 가지 체제적인 측면과 연결되어 있기 때문에 단기적으로는 해결할 수 없고 시간이 걸립니다. 또 과거의 10년을 보면 안보문제가 심각하고 중요하니까 인권문제 같은 경우는 후순위로 미뤄둔 경향이 있었습니다. 그건 균형잡힌 대북정책이라 할 수 없습니다. 북한인권 문제에 대해 지속적이고 일관되게 한 목소리를 내는 게 중요합니다.”

- 앞으로 북한인권법안 본회의 통과 가능성은 어떻게 보십니까.

“야당이 당론으로 반대하고 있는 상황이라서 본회의 통과에는 조금 시간이 걸릴 수 있다고 봅니다. 하지만 국민적인 관심도 부각되고 있고 또 북한인권법의 당위성도 지금 널리 인식되어가고 있기 때문에 늦어도 하반기에는 이 법안이 통과될 것으로 예상하고 있습니다.”

- 2008년 8월부터 대한민국 인권대사로 활동하면서 사실상 북한인권대사의 역할도 수행해왔는데 중점적으로 해온 활동은 어떤 것입니까.

“제가 인권대사로서 하는 역할은 정부의 인권외교를 측면에서 지원하고 각종 국제회의에 참석해 우리 정부의 입장을 널리 알리는 겁니다. 인권이라는 분야가 워낙 방대하기 때문에 모든 인권문제를 다 다룰 수는 없습니다. 저는 2~3가지 정도에 집중적으로 관심을 가지고 활동을 해왔습니다. 북한인권 문제도 제가 관심을 가지고 있는 분야 중 하나입니다. 아직 북한인권대사가 임명되지 않았기 때문에 현재 인권대사가 북한인권대사의 역할을 상당 부분 하고 있다고 할 수 있습니다. 우리나라 주재 외국대사관측과 접촉해서 인권문제에 대한 우리 정부의 입장을 알리고 이해도를 높이는 일도 중요한 인권외교입니다. 그 밖에 국내의 각종 인권단체들이 주최하는 세미나에 사회를 보거나 발표, 토론도 하고 있습니다. 이런 활동을 통해 북한인권 NGO들과 대화하고 또 격려를 하기도 하는데, 이것도 결코 중요성이 떨어지는 게 아닙니다.” # 


제성호 인권대사는

서울대 법학과 학사, 석사 및 박사. 현 중앙대 법학전문대학원 교수. 한반도포럼 회장, 대통령 소속 친일반민족행위진상규명위원회 위원, 제18대 국회 선거구획정위원회 위원, 뉴라이트전국연합 상임대표, 자유민주연구학회 회장, 통일부 정책자문위원, 외교통상부 국제법자문위원 등 역임

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