지방자치 20주년 20대 정책과제를 말하다

[미래인터뷰] 심대평 지방자치발전위원장

올해는 지방자치를 실시한 지 만 20년이 되는 해다. 심장의 고동소리가 힘차게 울리는 청춘의 나이가 된 것이다. 지난 1월 26일 중앙정부청사 8층 위원장실에서 만난 심대평 지방자치발전위원장으로부터 지방차지 20년의 역사를 되돌아보고 청년이 된 지방자치의 현주소와 미래의 비전을 살펴본다.

-지방자치발전위원회가 아직은 국민들에게는 낯설고 잘 알려져 있지 않습니다. 위원회가 어떤 일을 하는지 소개를 바랍니다.

우리 위원회는 2013년 5월 제정된 ‘지방분권 및 지방행정체제 개편에 관한 특별법’에 따라 같은 해 10월에 박근혜 대통령께서 주재한 제1차 회의에서 지방자치발전위원회가 공식적으로 출범, 그 활동을 시작했습니다. 이전에는 지방분권촉진위원회와 지방행정체제 개편추진위원회로 두 개의 위원회로 운영돼 왔던 것을 이번 특별법에 따라서 하나의 지방자치발전위원회로 통합한 것입니다.

준비가 안된 출발

위원회는 출범과 함께 지방자치발전에 관한 20대 정책과제를 채택했습니다. 그리고 지금까지 그 정책 과제를 중심으로 종합계획을 마련해 보다 더 체계 있는 지방자치 발전을 위한 새로운 토대를 구축하자는 목적을 가지고 운영이 돼 왔습니다. 이러한 종합계획은 지난 해 12월 2일에 정식으로 국무회의 의결을 거쳐 대통령과 국회에 보고함으로써 최종 확정됐고 12월 8일에는 언론을 통해 발표했습니다. 위원회의 성격은 대통령 소속의 자문위원회입니다.

위원회는 위촉위원 24명(대통령 추천 6명, 국회 추천 10명, 지방4대협의체, 시민단체 등 8명)과 기획재정부 장관, 행정자치부 장관, 국무조정실장 등 당연직 위원 3명 등 총 27명으로 구성돼 있습니다. 그리고 그 위원들 중에서 제가 위원장을 맡게 된 것입니다.

-우리나라는 지방자치를 시작한 지 20년이 됐습니다. 지방자치 20년의 의미와 성과, 부족한 점 등을 짚어주시죠.

잘 알다시피 우리나라 지방자치는 1950년대 말 시작을 해서 60년대 초 5.16에 의해서 폐지됐습니다. 1991년 지방의회 의원선거를 시작으로 자치단체로서의 요건을 갖추고 1995년 제1차 민선 지방자치단체장 선거를 동시에 실시해서 명실상부한 지방자치제도가 부활됐습니다. 그러나 당시 ‘중앙에서 지방에게 무언가 떡을 하나 줘야 한다’는 차원에서 시작이 된 게 사실입니다. 준비가 부족한 부활이었다고 할 수 있습니다. 또한 지방의 역량 또한 미치지 못했던 것이 사실입니다.

지방자치 20년 동안의 성과를 한마디로 표현하면 주민이 주인이 되는 행정의 실현입니다. 지방자치단체 스스로 지역의 특성을 살려서 지역의 발전과 경쟁력을 갖춰 나갔고 주민의 행복을 위해서 행정 서비스의 질이 높아지는 체제로 전환하면서 민주주의에 큰 발전을 가져온 것은 사실입니다. 이런 성과에도 불구하고 처음 시작할 때 충분히 법과 제도적으로 뒷받침을 받지 못했습니다. 매번 선거 때마다 제도의 변화를 가져왔지만 단편적이고 개별적으로 그때그때 필요에 의해서 제도를 바꿨습니다.

그래서 우리나라 지방자치는 ‘무늬만 지방자치다’, ‘반쪽자리 지방자치다’하는 평가를 받고 있습니다. 지방의 자율과 책임이 함께 보장되는 사무가 충분히 배분되지 못하고 그 사무를 집행하면서 발생하는 재정의 뒷받침이 이뤄지지 않았기 때문입니다. 이러한 불합리한 점 때문에 우리 위원회가 발족하면서 첫 번째로 ‘중앙과 지방의 권한을 확실히 구분하겠다’는 목표를 세워서 추진하게 된 것입니다. 4만6005개의 사무를 총괄해서 일일이 점검해 보니까 새로운 사무배분 기준으로 32% 정도를 지방사무로 배정할 수 있습니다.

앞으로 40%까지 수준으로 올려나가는 계획을 수립했습니다. 이를 위해서는 국회에서 법 제정과 개정이 필수적이며 중앙 권한의 지방이양을 위해서는 ‘(가칭)지방일괄이양법’이 제정될 수 있도록 노력하겠습니다.

지방 사무 40%가 돼야 지방자치

-지방 사무 배분 비율이 높을수록 국가적 차원에서 반드시 좋은 것인가요? 목표가 40%라고 하셨는데 그게 이상적인 골든배분인지요?

지방의 자율과 창의를 다할 수 있는 게 우리 위원회의 목표입니다. 스스로의 권한과 책임을 지고 자율적으로 창의력을 발휘해 주민들을 위해서 봉사하는 행정을 하고, 지역의 특성에 맞는 발전계획을 수립을 해 경쟁력을 갖춰야 합니다. 앞서 언급했듯이 적어도 40% 정도의 사무를 배분받아서 OECD(경제협력개발기구) 평균 수준까지는 해야지 자율과 창의를 발휘할 수 있습니다. 우리가 볼 때 40%는 골든 배분이 아니라 최하위입니다. 지방자치를 위해서 최소한 40%는 돼야 지방자치라고 할 수 있습니다.

-국가정책에서 지방자치의 비율이 높아질수록 국가 발전 전체를 위해 좋은 것인가 나쁜 것인가 하는 논란이 있습니다.

우리는 민주주의가 중요한 게 아니고, 능률을 극대화시키고 경쟁력을 높여야만 국가 전체로서의 성취가 커진다는 시대에 살아왔습니다. 그런데 이제 시대가 변했습니다. 국민 개개인의 욕구가 굉장히 커졌습니다. 과거에는 밥만 먹으면 됐지만 지금은 행정에 대한 요구도 다양해졌습니다. 이런 부분은 주민과 근접하게 연관을 맺고 있는 지방정부가 훨씬 더 잘할 수 있습니다.

국민 개개인의 행복을 추구하는 시대적 요구에 부흥하기 위해서는 현장이 매우 중요하게 됐다는 이야기입니다. 현장의 풀뿌리 민주주의를 강화하는 것이 바로 지방자치의 본질입니다. 중앙정부는 큰 틀에서 거시적인 발전을 주도하는 것이 능률적이고 효과적입니다. 지금도 중요합니다. 그러나 민주주의는 능률의 극대화보다는 개개인의 행복 추구에 가치를 두는 제도입니다. 비능률이나 비효율보다는 주민들이 원하는 것을 근접해서 수행하는 차원에서 보면 풀뿌리 민주주의의 개념이 결국에는 지방자치로 귀착할 수밖에 없습니다.

-기초의원제도를 폐지하자는 주장이 있습니다. 그에 대한 논의는 어떻게 진행되고 있습니까?

그것은 우리 위원회가 처음부터 시작한 계획안은 아닙니다. 지난 정부의 지방행정체제 개편위원회에서 통과시키고 현재는 국회에 법안이 계류 중입니다. 우리 위원회가 특별법에 의해 인계를 받은 상황에서 제도를 보완해 나가는 방향으로 검토 중입니다. 인구가 늘고 행정구역이 커지면서 행정 편의상 몇 개의 구(區)로 나눠 기초의원제도를 운영해 왔습니다. 이로 인해 도로, 상하수도, 쓰레기 등 동일한, 동질의 행정서비스가 어려운 경우가 많습니다.

또 시설투자, 축제 등 중복투자, 비능률적인 부분이 많이 나타납니다. 동일 생활권, 동일 경제권에 있어서의 도시행정은 단일 행정구역으로 운영하는 것이 보다 더 경쟁력이 있다고 봅니다. 민주주의의 후퇴라는 이야기도 많이 합니다. 당연히 시장 직선, 시의원 직선을 하는 하나의 자치단체 내에서 행정을 어떻게 운영하는가 하는 것이 관건이지 민주주의의 후퇴와는 다른 차원이다.

민주주의의 후퇴라는 말을 듣지 않기 위해서는 풀뿌리 민주주의가 생활자치, 근린자치의 발전으로 가야 합니다. 읍면동 주민자치 위원회 도입, 시의회 의원 증원, 구정협의회 설치 등 보완 방안을 만들고, 2017년까지 국민적 합의 과정을 갖도록 할 예정입니다.

정부의 지방자치발전 마스터플랜

-작년 12월 8일에 발표하신 ‘지방자치발전 종합계획’ 배경과 핵심 내용에 대해서 설명해 주시죠.

지금까지는 지방자치발전에 대한 거시적인 방향제시 없이 지방자치제도 개선을 위한 개별적 과제 추진에 치중해 근본적 개편에 한계가 있었습니다. 또한 역대 정부가 지방자치발전을 위해 목소리를 높여왔지만 결국은 용두사미로 끝나 큰 성과를 이뤄내지 못했습니다. 우리 위원회는 이러한 전철을 되풀이하지 않기 위해 지방자치발전을 위한 20개 추진과제의 발전 방안을 담은 ‘지방자치발전 종합계획’을 마련한 것입니다.

‘지방자치발전 종합계획’은 정부 최초로 수립된 지방자치발전 마스터플랜(청사진)이고, 국무회의 의결을 거쳐 확정된 범정부적 실천의지가 담긴 법정 종합계획입니다 또한 지역주민, 지자체, 분권단체, 소관부처 등 다양한 이해관계자와 함께 마련한 협업 성과물입니다. ‘지방자치발전 종합계획’은 4개 분야 20대 정책과제로 구성됐습니다. 지방자치의 근본 틀을 개선해 지자체가 자율성과 핵심역량을 발휘하도록 함으로써 국민들에게 직접적인 파급 효과가 큰 8대 과제를 중점적으로 다뤘습니다.

△자치사무와 국가사무의 구분체계 정비 △중앙권한 및 사무의 지방이양 △지방재정 확충 및 건전성 강화 △교육자치와 지방자치 연계·통합 노력 △자치경찰제도 도입 △대도시 특례제도 개선 △특별·광역시 자치구·군의 지위 및 기능 개편 △읍·면·동 주민자치회 도입 등입니다.

-구체적으로 제안이 됐습니다. 이것을 실현하려면 어떤 과정이 남아 있습니까?

단순한 제안이 아닙니다. 이번에 종합계획은 처음부터 17개 시도를 순회하면서 현장 주민들과의 대화, 자치단체, 전문가, 언론 등 사람들을 모아서 자치현장 토크를 했습니다. 시작할 때부터 현장의 목소리를 듣고 반영하도록 했으며 국무회의를 통과하기까지 많은 기관, 단체, 부처들의 협의과정을 거쳐서 명실공이 이해당사자까지 포함한 협업의 성과물로 평가하고 있습니다.

제 생각으로 이번 종합계획이 시작한 것으로써 의미를 부여한다면 100점짜리입니다. 20대 과제에서 제기할 문제들을 조금씩 다 다뤄서 그리고 지방자치와 관련해서는 아주 포괄적으로 담았습니다. 다만 국회의 법적인 뒷받침을 받고 이해 당사자인 국민들이 함께해 주어야 합니다. 아무리 좋은 제도라도 우리가 받아들일 수 없으면 채택되기가 어렵습니다. 이런 내용들을 감안하면 이제는 시작에 불과합니다.

-이를 실천하기 위한 앞으로의 계획은 무엇인가요?

우리 위원회에서 할 일은 각 부처와 지방자치단체가 마련한 실천 계획을 받는 일입니다. 실천 계획이 1월 말까지 들어오면 이것을 토대로 부처가 할 일, 지방자치단체가 할 일 등의 연도별 시행계획을 마련합니다. 오는 11월에 금년 시행계획에 대해서 평가를 하고 내년 시행계획에 다시 반영을 하는 이런 실천담보계획들을 함께 추진할 예정입니다. 우리 위원회는 5년 대통령 임기와 같이 하는 한시적 조직입니다. 임기 동안에는 지방자치발전 20개 과제가 시행이 될 수 있도록 최선의 방안을 찾아서 노력해야 할 것입니다.

지방·중앙·정치권 인식이 바뀌어야

-지방자치발전위원장을 하시면서 가장 어려운 점이나 외적인 또는 내적인 반발을 풀어나가는 방법이 있다면 말씀해주시죠.

중앙과 지방의 관계에 있어서 첫 번째로 지방의 의식을 바꾸는 것이 중요합니다. 지방이 제대로 의식이 확립되지 못한 점이 많이 있습니다. 예를 들어 지역 주민들이 직접 참여를 해서 자기책임, 자기부담으로 자기 일을 하는 것이 지방자치입니다. 확실한 의식이 있어야 중앙을 쳐다보는 과거의 행태를 벗어날 수 있고 중앙에 매달려야만 우리 지역이 발전한다는 의식구조를 바꿀 수 있습니다.

주민의 자치역량도 중요하지만 자치행정을 수행하고 있는 공직자, 의회 등 핵심 주관 기관들이 제대로 된 역량을 갖추고 자율과 창의를 발휘해서 우리 지역의 특성을 살려나가야 합니다. 또한 지역발전이 지속가능하도록 수행을 하고 우리 지역의 행복으로 이어질 수 있는 확신 속에서 자치가 수행돼야 합니다. 이런 점이 아직 미흡합니다.

두 번째는 중앙정부의 인식이 바뀌어야 합니다. 지방에 돈을 더 많이 주면 낭비하거나 불필요한 예산집행을 한다는 말도 있습니다. 또 한편으로는 자치역량이 미흡해서 제대로 집행할 수 없다는 그런 불신이 있습니다. 가장 중요한 점은 중앙정부가 지방정부를 하부기관으로 인식하고 있다는 것입니다. 지방자치단체는 하부기관이 아니라 국가 발전을 이끌어 가는 상호 대등한 위치에 있는 공동주체라는 인식의 전환이 필요합니다. 중앙정부의 기득권이나 불신이 권한과 재정을 확실하게 나눠 주는 일들을 가로막고 있습니다.

국회도 다양한 이해집단이 얽혀 있는 문제에 대해서 과감하게 법을 개정해 주는 부분이 필요합니다. 아직도 미적거리는 부분이 참 많습니다. 언급된 3개 자치 주체들이 바뀌어야 합니다. 지방은 지방대로, 중앙은 중앙대로, 정치권은 정치권대로 인식을 바꿔 해야 할 법과 제도 개정을 위해 적극적으로 노력을 기울여야 합니다.

그렇지 않으면 지방자치가 앞으로 발전해 나가는 데 상당히 많은 시간이 걸릴 수도 있습니다. 지방자치발전이 이뤄질수록 지역 주민들의 행복가치가 높아진다는 믿음을 가지는 것이 성숙한 지방자치를 이끌고 이에 따라 지역주민의 행복을 업그레이드시키는 지름길이란 생각이 듭니다.

지방과 중앙은 국가발전의 양대 축

-지방자치발전이 오히려 국가경제성장과 상반될 수 있다는 관점이 있습니다.

한 마디로 잘못된 인식입니다. ‘지방이 살아야 나라가 산다’는 말이 있듯이 지방자치가 잘 되는 것이 국가가 잘 되는 첫걸음입니다. 지방자치가 국가 발전을 저해하는 걸림돌이 된다는 인식은 마땅히 바뀌어야 합니다. 지방의 경쟁력이 곧 국가의 경쟁력입니다. 세계적으로도 도시의 경쟁력이 곧 국가의 경쟁력이라는 것은 공통된 인식입니다. 서울의 규제를 풀어야 한다는 것은, 수도권 규제를 풀어야 한다는 것은 바로 규제가 국가의 경쟁력을 저해하고 있다고 판단되기 때문입니다.

수도권 규제 해제는 지방이 함께 살아가는 방향으로 풀어야 합니다. 서울만 살고 지방이 죽는다면 이건 아주 곤란한 일입니다. 서울의 경쟁력만 가지고는 국가 전체의 발전이 이룩될 수는 없다는 인식에서 지방자치발전 전략이 출발해야 합니다.

-통일 이후의 지방자치제도에 대해서 말씀해 주세요.

우리 위원회는 미래과제로 두 가지를 채택했습니다. 하나는 지방자치제도에 대해서 지역 주민들이 자기에 맞는 자치제도를 선택해서 할 수 있는 방안들을 만들어 보자는 것입니다. 지금 전국의 지방자치단체가 의회 따로 뽑고 자치단체장 따로 선출합니다. 자치단체장과 의회는 대립적 관계입니다. 외국은 내각책임제를 통해 의회만 선출하고, 행정을 수행하는 행정관들을 별도로 임명하여, 행정의 일관성과 지속성을 유지합니다. 주민들에게 그 지역에 맞는 제도를 채택하는 방법을 도출하기 위해 노력 중입니다.

우리나라는 풀뿌리 민주주의 규모가 너무 큽니다. 인구 100만, 10만, 3만도 같은 기초단위입니다. 특히 대도시 구(區)단위는 인구가 40만~50만 정도로 많습니다. 읍·면·동 단위의 기초단체가 아니더라도 주민자치라는 이름으로 직접 자치를 감당해 나갈 수 있는 제도를 만들어 시범실시를 하고 자기 지역에 맞는 방안을 채택하는 그런 안이 20개 과제에 들어 있습니다.

지금 통일 이후를 대비해 보면 광역자치단체의 범위와 기능을 법적으로 변경하지 못하게 돼 있습니다. 이 부분에 대해서도 충분한 검토가 필요하다고 봅니다. 통일 이후에 제도 개혁에 대해서는 장기과제로 계속해서 연구·검토해 나가도록 하겠습니다.