중앙정부의 규제특례로 각종 규제 철폐하자 지역경기 살아나.

지역 내 총생산 성장률(경제성장률) 5.3%로 전국 최고(2012년), 고용률(67.0%) 전국 1위 

지방자치제도는 지방의 다양성과 잠재력을 극대화함으로써 지역 간 경쟁을 촉진하여 지역발전을 통해 국가발전에 기여하는 데 필요한 제도적 장치다.

1997년 8월 제정된 행정규제기본법은 행정규제에 관한 기본적인 사항을 규정하여 불필요한 행정규제를 폐지하고, 비효율적인 행정규제의 신설을 억제함으로써 사회 및 경제 활동의 자율과 창의를 촉진하여 국민의 삶의 질을 높이고 국가경쟁력의 지속적인 향상을 도모함을 목적으로 제정되었다. 

인허가 등 각종 규제수단이 지방자치단체로 이양 또는 위임되고 있지만 아직도 개별법령에서 중앙 정부가 다양한 형태로 규제하고 있는 실정이다. 정부의 과도한 규제는 기업 성장의 발목을 잡고 국민 생활에 불편과 부담을 준다. 정부마다 기업 성장의 발목을 잡고 있는 과도한 규제를 푸는 것이 경제를 살리는 최선의 방법이라고 규제 완화를 공약했지만 아직도 그 성과는 미미하다. 

중앙-지방 정부는 규제의 폐지와 완화에 중점을 두고 있으나 객관적이고 합리적인 규제 자체를 금하는 것은 아니므로 주민의 삶의 질 향상을 위해 존속시키고 강화해야 할 규제의 선정기준을 마련하고, 이를 가능하게 하는 제도적 장치가 필요하다. 

필자는 중앙 정부의 규제를 제주특별자치도에 시범적으로 특례 형식으로 위임한 결과, 제주도가 지역 실정에 맞게 조례를 통해 자율적으로 운영함으로써 나타난 획기적인 성과를 소개하고 개선 과제를 제안하고자 한다.

▲ 제주특별자치도는 지역 실정에 맞게 규제를 철폐한 결과 투지유치 확대, 관광객 증가 등 지역 경제가 큰 폭으로 성장했다.

제주특별자치도 출범 및 경과 

제주특별자치도는 2006년 7월 1일 출범했다. ‘제주특별자치도의 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법’에 의하면 제주도의 지방행정, 지방재정 중 지방교부세 그리고 기금 및 공기업 관리, 교육 관련 지방교육자치 및 교육재정에 대한 특례를 열거하고 있다. 여기에는 중앙 정부 각 부처 소속 특별지방행정기관이 수행하던 사무 중 상당 부분을 제주도로 이관하는 것이 포함돼 있다. 이는 다음 표로 정리할 수 있다. 

규제 특례의 주요 내용은 다음과 같다. ‘제주특별자치도의 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법’ 제238조부터 제457조까지 무려 219개 조항에 걸쳐 관광 및 문화진흥, 농업·임업·축산업·수산업·식품산업진흥, 지식경제산업, 의료·보건복지·보훈 증진, 환경보전, 고용·노동서비스, 토지이용·교통·항만, 소비자보호·소방·안전강화 등의 상위 법률에 대한 특례를 광범위하고도 구체적으로 일일이 규정하고 있다. 

다음은 주요 산업에 대한 특례 내용이다. 

첫째, 관광산업은 출입국 관리제도 개선, 관광산업 국제경쟁력 제고, 관광객 유치 촉진을 위한 지원 강화. 

둘째, 농·수·축산·수산·식품산업 진흥. 

셋째, 교육산업은 초·중등 교육기관 자율성 신장, 외국 유수 대학(원) 유치 여건 강화, 국내대학 등에 대한 규제 완화, 외국어 교육 강화, 영리법인의 교육기관 설립 허용. 

넷째, 의료산업은 의료서비스 산업 관련 규제 완화, 의료관광 중심지 육성, 공공의료 서비스 확충. 

다섯째, 첨단산업은 법인세 등 감면 대상사업 범위 대폭 확대, ITㆍBT 등 첨단산업에 대한 국·공유재산의 장기 임대 및 임대료 감면, 외국인 투자기업 지원 강화. 

여섯째, 개발 분야는 토지이용·관리체계의 자율성 전면 부여, 특별자치도내 도로 관리 전면 이양, 개발사업 제도 개선, 각종 건설규제도 일괄 이양, 제주국제자유도시개발센터(JDC) 기능 강화 등이다. 

제주도에 대한 중앙 정부의 규제 특례로 인한 성과

GRDP 및 지역내 총소득 

제주도 지역 내 총생산은 제주특별자치도가 출범하는 2006년 8조960억 원에서 2012년 11조9780억 원으로 증가했다. 이는 내외국인 관광객 증가와 투자유치 활성화 등으로 지역경제가 활성화됨에 따라 나타난 현상으로 파악된다. 지역경기가 활성화됨에 따라 지역 내 총생산 성장률(경제성장률)도 2012년 5.3%로 전국 최고를 나타낸 바 있다. 

고용률 

2010년 이후 9218개의 일자리 창출을 통해 전국 1위 고용률(67.0%)을 유지했으며, 청년 고용률(42.3%) 전국 2위를 유지하고 있다. 이는 규제 완화를 통한 성장유망기업 유치, 외국인 투자 유치 등의 영향으로 평가된다. 다음(768명), 넥슨(308명), KT 콜센터(170명) 등 기업 유치를 통해 1246명의 일자리를 창출했다(신규고용창출).

투자 유치 

2002~2014년 4월 현재까지 투자진흥지구 운영, 부동산 투자 이민제 활용, 토지비축제도 활용, 외자유치, 성장유망 국내기업유치, 핵심프로젝트 사업 등을 통해 27조7000억 원 규모를 유치했다. 분야별로는 관광개발(숙박) 24조7000억 원, 골프장 1조9000억 원, 이전기업 4000억 원, 기타 7000억 원이다. 외국인 투자유치는 18개 기업 8조7000억 원(FDI·외국인직접투자 도착 7,822억 원)이다. 

새로운 일자리는 관광개발 3889명, 골프장 2762명, 이전기업 2014명, 기타 941명 등 9606개 창출되었으며, 경제적 파급효과는 17조1000억 원으로 평가되었다. 참고로 2010~2013년 건설수주 증가율은 전국 최고(41.4%)였다. 

외국인 투자 유치 

국제자유도시 출범 이후 2014년 4월 현재 제주도 외국인 투자 유치 현황은 총 18개 기업, 8조6680억 원)이며, 이 중 중국 자본은 12개 기업(3조3610억 원)이다. 제주도에 중국인 투자가 증가한 이유는 부동산투자이민제 및 NO-VISA로 인한 중국인 관광객의 급속한 증가, 투자진흥지구 등을 통한 규제 완화의 영향이 컸다고 볼 수 있다. 

경제 활성화 위한 중앙 정부 규제의 개선 과제 

앞서 살펴본 바와 같이 제주특별자치도는 중앙 정부 규제에 대한 특례 규정의 적용을 받아 지역 실정에 맞게 제도를 운영한 결과, 다른 지역에 비해 규제 완화에 대한 지역경제 활성화 성과를 도출하고 있다는 것이 입증되고 있다. 경제 활성화는 중앙 정부의 기구와 인력, 예산정책만으로 한계가 있다는 것이 경험적으로 나타난 결과다. 

따라서 경제 활성화를 위해서는 중앙 정부의 노력과 더불어 각 지방 현장에서 지방 정부가 지역 실정에 맞는 정책을 수립하고 집행할 수 있도록 자율권을 부여함으로써 각 지방 정부가 지방의 민간 기업의 활력을 스스로 회복하여 경쟁력을 높일 수 있도록 제도화 할 필요가 있다. 

제주도의 성과는 중앙 정부의 각 부처가 원하지 않았지만 정치권의 강력한 요구에 떠밀리듯 최소한의 정책집행과 행정규제의 선택권과 자율권을 부여했음에도 괄목할 만한 성과를 도출했다. 

만일 중앙 정부가 제주도의 성과를 거울삼아 겸허하게 각 부처별로 경제 활성화를 저해하거나 지방 정부와 민간의 창의와 활력을 저해하는 규제를 폐지하거나 최소한 시도 또는 시군구가 지역 실정에 맞게 규제를 운영할 수 있도록 제도화하기만 하여도, 지방 정부와 기업은 경제 활성화로 화답할 것이다. 

중앙 정부가 시장에 맡겨야 할 사항까지 폭넓게 공기업이나 공공기관을 만들어 시장을 위축시키지만 않아도 민간에 의한 경제 활성화를 통해 ‘큰 정부’가 해내지 못하는 경제 관련 과제를 시장이 해결할 수 있음을 보여주고 있다. 

앞에서 제주도 사례는 중앙 정부의 규제 완화가 시장을 회복하는 데 매우 유용하다는 것을 보여 줬다. 따라서 중앙 정부는 시장을 위축시키는 정부 규제를 전수 조사하여 조속히 시장을 살리는 규제 완화를 추진하여야 한다. 제주도의 경우, 다양한 규제 특례를 인정받고 있음에도 다음과 같은 중앙 정부 규제 완화를 필요로 하고 있다. 

① 중앙 정부 규제 완화 분야

중앙 정부는 시도나 시군구가 정해도 될 사항까지도 개별법령과 지침 등으로 지나칠 정도로 세세하게 규제하고 있다. 따라서 중앙 정부의 규제는 전국적으로 최소한의 필수규제만을 정하고 세부적인 규제는 지역 실정에 따라 합리적으로 정하거나 민간의 창의에 맡길 수 있도록 권한을 위임하는 것이 맞다.  

제주도의 사례를 볼 때, 다른 시도보다 이미 많은 권한이 법령에 대한 특례 형식으로 위임되었음에도 불구하고 첨단산업, 서비스산업, 지방자치, 지방재정, 투자유치 분야 등은 규제 완화 필요분야이다. 특히 주민생활과 직접 관련된 분야, 경제 활력에 영향을 미치는 분야, 미래 성장동력과 관련된 분야의 경우 지속적으로 규제개혁이 필요하다. 

② 규제 완화 방법 

규제 일몰제의 확대 적용이 필요하다. 제주도는 2011년 이후 총 62개 자치법규에 규제 708건에 규제 일몰제를 적용했으나, 중앙 정부는 규제 일몰제를 제대로 시행하지 않고 있다.

제주도는 2011년 3개 자치법규, 규제 47건, 2012년 32개 자치법규, 규제 313건, 2013년 24개 자치법규, 규제 304건, 2014년 3개 자치법규, 규제 44건이나 중앙 정부는 2003년에서 2008년까지 총 6694건 중 64건에 대한 규제 일몰제를 적용했다.