[인터뷰] 신범철 한국국가전략연구원 외교안보센터장 “바이든 美 행정부, 북핵 스몰딜 가능성 커졌다”
[인터뷰] 신범철 한국국가전략연구원 외교안보센터장 “바이든 美 행정부, 북핵 스몰딜 가능성 커졌다”
  • 김범수 미래한국 편집인
  • 승인 2020.11.24 22:14
  • 댓글 0
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인터뷰 김범수 미래한국 발행인
사진·정리 고성혁 미래한국 기자

11월 3일 미 대선에서 바이든 민주당 후보가 당선됐다. 공화당 후보인 트럼프 대통령이 아직 패배 승복을 하지 않았지만 바이든은 당선인으로서 정권 인수 준비를 하고 있다. 우리의 최대 관심사는 향후 미 행정부의 한반도 정책이 무엇인지 특히 북핵문제에 어떻게 대처할 것인지 여부다.

트럼프 행정부는 ‘톱다운’ 방식으로 미북 정상회담을 개최해 김정은을 국제 무대에 데뷔시키며 북한체제의 입지를 강화시켰다는 비판을 받았다. 바이든 당선인은 트럼프 정부의 대북정책이 북한의 핵개발만 방치한 채 성과가 없었다며 ‘보텀업’ 방식으로 해결해나가겠다는 정책 방향을 제시한다.

그러나 민주당 오바마 정부 8년 동안 전략적 인내로 북핵을 방관한 사례에 비춰 바이든 정부가 뚜렷한 방향을 찾을지도 의문이다. 신범철 한국국가전략연구원 외교안보센터장(본지 미래한국 편집위원)으로부터 바이든 정부의 대북정책 전망을 들어본다.
 

신범철 한국국가전략연구원 외교안보센터장

- 이번 미 대선을 어떻게 예상하며 보셨는지요?

바이든 쪽이 약간 유리할 것이라고 봤는데 워낙 팽팽하게 진행되었죠. 다행히 방송 나가서는 바이든이 이길 것 같다고 말해서 잘 맞췄다는 이야기를 듣긴 했지만 예상하기가 퍽 어려웠습니다.

- 문재인 정부와 지지자들은 트럼프가 당선되기를 바랐던 것으로 보입니다.

문재인 정부와 김정은의 방식이 둘다 톱다운 접근이라 그랬을 겁니다. 그리고 바이든 행정부의 정책의 성과는 문재인 정부가 가져갈 수 없습니다. 보텀업 방식은 시간이 걸립니다. 일반적 절차로 간다면 취임한 후에 4월까지 각종 청문회가 이뤄집니다. 여름까지 갑니다. 그리고 나서 실무진을 구성해야 하는데 중간에 북한이 도발할 수도 있어요.

그럼 시간은 더 지연될 겁니다. 그럼 아무리 빨라도 내년 여름에서야 시작될 텐데 실무협상이 만난다고 바로 타결되는 것이 아닙니다. 그리고 몇 번의 회담을 한다고 해도 금방 해가 바뀝니다. 그리고 나면 바로 우리한테는 대선이 있습니다. 문재인 정부에서는 도저히 성과가 나올 수 없는 것입니다. 그래서 문재인 정부는 트럼프의 당선을 바랐다고 생각합니다.
 

- 향후 미 행정부의 한반도 정책이 어떻게 펼쳐질까요? 이번 대선과정에서 한반도 문제에 대한 바이든 후보의 시각이 일부 드러났지요.

트럼프의 톱다운 방식과는 다르게 바이든은 보텀업으로 한다고 하지만 그것이 좋을 것 같지만 않다는 생각이 듭니다. 자꾸 스몰딜, 핵동결 이야기가 나와서 말이죠. 바이든은 대선 과정에서 한반도에 대해 3가지를 이야기했습니다. 첫 번째 톱다운 하지 않고 보텀업 하겠다, 그리고 북한이 핵능력을 축소하면 만나겠다, 그리고 한반도를 비핵지대화하겠다는 겁니다.

보텀업 이야기를 한 것은 트럼프와 김정은의 회담을 비난하면서 이야기한 거죠. 트럼프가 오히려 김정은한테 외교적 정당성만 부여했다고 비판한 것인데 결국 성과는 아무것도 없다고 말했죠. 이에 대해 트럼프가 바이든을 비난했고 김정은도 ‘늙다리’라고 비난했었죠. 바이든이 말하는 보텀업은 긍정적인 측면이 있다고 봅니다.

왜냐하면 트럼프가 김정은을 만나 결국 북한의 제재 이행만 약화된 결과가 된 것이죠. 미국이 김정은을 만나주니까 북한의 전략적 가치가 높아진 결과가 된 겁니다. 그러니까 중국이 북한을 만난 겁니다. 그 전에는 시진핑은 김정은을 만나주지 않았습니다.

2013년인가 최룡해가 시진핑을 만났을 때는 ‘너 군복 벗고 와’라고 했단 말입니다. 시진핑이 주석이 된 이후 2013년부터 2018년말까지 5년 이상 김정은을 만나지 않았습니다. 그런데 대화 분위기, 특히 미북 정상회담 소리가 나오니까 시진핑이 김정은을 만난 겁니다.
 

트럼프 - 바이든 TV 토론 모습
트럼프 - 바이든 TV 토론 모습

트럼프 미북 정상회담이 북중 관계 호전시켜

- 그 점에 대해서는 문재인 정부의 역할도 있지 않았겠습니까?

우리 정부가 김정은을 만난다고 해서 북한의 전략적 가치가 높아지는 것은 아닙니다. 중국은 북한이 미국 쪽으로 갈까 봐 우려하는 것이죠. 그래서 사실은 싱가포르 정상회담 전에 북중 정상회담이 먼저 있었고, 미국을 만나기 전에 중국에 요구하는 것이 있었고, 미국을 만난 후에도 중국에 또 요구하는 것이 있었을 겁니다.

그 과정에서 무슨 이야기가 나왔는가 하면 ‘북중 간에 전통적 우호 관계를 복원한다’는 말이 나왔습니다. 이것이 외교적 수사로서 일반적인 이야기 같지만 북중 간의 동맹은 상호공조 및 우호 협력입니다. 그렇기 때문에 북중 관계를 확실히 공고히 했다는 측면에서 바이든은 트럼프가 북한의 정당성만 줬다고 비판하는 근거가 된 셈이죠.

그리고 문재인 대통령은 실질적으로 성과가 있는 것처럼 이야기하지만 정상회담 끝난 다음에 오늘 시점에서 바라보면 북한의 핵능력은 계속 고도화됐고, 북한의 제재 이행은 완화되었고, 남북관계는 군사분야 부속합의서 등 여러 가지로 긴장 완화가 됐다고 말하지만 결국 연락사무소도 폭파하고 우리 공무원도 사살되는 등 결국 원점입니다. 그래서 톱다운 방식은 실패했다고 보고 보텀업 방식에 대해 저는 지지하고 싶습니다.
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북한, 외교적 관심 끌기 위해 내년초 전략도발 가능성

- 트럼프 행정부 4년간 대북정책에서 아무런 성과가 없었다고 보시는 건지요?

성과가 없었죠. 유일한 성과라고 한다면 2018년 이후 북한의 추가 도발은 억제했죠. 상황 관리에는 성공했다고 볼 수 있죠. 트럼프 대통령이 후보 토론회에서 자신이 전쟁을 막았다고 한 것은 과장이죠. 전쟁은 쉽게 안 나거든요. 전쟁하면 북한이 지는데 전쟁을 먼저 할 수 없죠. 다만 서로 말폭탄만 주고받았죠. 트럼프 대통령이 잘했다고 하면 그것은 북한의 추가 도발 없이 3년을 지내온 겁니다.

- 오바마 행정부 8년간의 대북정책과 비교한다면 어떻게 평가할 수 있을까요?

오바마 때 초기에는 전략적 인내가 지속되면서 북한의 핵능력이 고도화 되는 외교적 실수가 있었어요. 그러다가 오바마 2기가 시작되기 직전인 2012년 2·29합의가 있었어요. 그때 북한이 핵과 미사일 실험을 하지 않고 경제적 보상을 받기로 했어요. 그런데 북한이 그 합의를 두 달 만에 깨죠. 그 뒤로 오바마의 대북전략은 제재 쪽으로 변화를 했습니다.

2013년 1차로 강화되었고 2016년 2차로 제재가 강화되었습니다. 계속 핵실험을 했기 때문입니다. 그리고 2017년 트럼프 행정부 와서 더 강화됐죠. 가장 고도화되고 강한 제재는 2016년, 2017년에 만든 겁니다.

트럼프의 성과도 보면 2017년 강력한 제재 방안을 만들면서 북한이 추가 도발을 하지 못하게 했고, 또 정상회담을 하면서 도발은 못 하게 한 것입니다. 다만 김정은을 만나주면서 톱다운 방식은 2018년에 택한 겁니다. 결과적으로는 북한의 외교적 고립을 탈피시켜준 전략적 실수가 되었다고 생각합니다.
 

- 바이든 당선인이 보텀업을 얘기했는데 향후 북핵 문제를 둘러싼 미북 회담이 어떻게 전개될까요?

북한이 핵능력을 축소해야 만나주겠다고 하는 것은 결국 정상회담을 하기 위한 조건이죠. 실무회담을 통해 핵능력 축소를 논의하겠다는 겁니다. 여기에는 하나의 장애물과 하나의 리스크가 존재합니다. 하나의 장애물이라는 것은 북한이 핵포기를 하지 않을 가능성입니다. 북한은 이제 자신들은 핵보유를 했다는 겁니다.

지난 7월 10일 김여정의 대미담화를 보면 ‘우리들의 핵을 없애려 하지 말고 우리의 핵이 위협이 되지 말도록 해라’라고 이야기하고 있습니다. 핵을 포기한다는 이야기가 아닙니다. 그렇기 때문에 바이든이 북한의 핵능력을 축소하려고 해도 그 가능성은 적다고 봅니다.

바이든 행정부에서 북핵 문제는 우선순위에서 낮습니다. 오히려 미국 국내 문제가 더 복잡합니다. 코로나, 경제, 인종갈등이 미국내 문제 TOP3입니다. 그리고 외교적으로는 중국 문제, 이란 핵문제와 연계해서 북핵은 한 5번째 정도 됩니다. 북한은 경제가 어려워 제재를 풀고 싶지만 미 행정부 내에서 순위가 밀린다는 말입니다.

그렇게 되면 북한이 전통적으로 핵문제 등 북한 문제를 우선순위로 끌어들이기 위해 사용하는 방법은 전략도발입니다. ICBM 발사 같은 것은 오바마 정부 출범 시기에도 발사했고, 트럼프 정부 출범 때도 발사했습니다.

그러면 한반도에 긴장이 조성되고, 미국 여론이 움직이고 해서 미 행정부가 대화를 갖게 됩니다. 이렇게 될 가능성이 있다는 겁니다. 시기적으로는 내년 1월 취임을 전후해서, 그리고 내년 3월 한미연합훈련을 전후해서 전략도발 가능성이 있다고 생각합니다.
 

- 바이든 당선인의 참모진들은 어떤 사람들인지요? 전통적으로 미국 민주당과 공화당의 차이점도 있지요.

바이든 행정부의 많은 사람들은 스몰딜 주장자들입니다. 트럼프의 장점은 협상을 하면서 만나 준 것은 실수라고 보지만 끝까지 빅딜을 통해 궁극적인 비핵화를 하려 했던 겁니다. 따라서 북한이 제시한 조건이 기준에 못 미치지 못했을 때 노딜을 선언한 것입니다. 그것은 전략적으로 잘 했다고 봅니다.

그런데 이쪽 민주당은 협상을 나눠 합니다. 스몰딜의 위험성은 오히려 민주당에서 더 커집니다. 민주당 속에는 대화주의자도 있고 비확산주의자들도 있습니다. 민주당 구성을 보면 지역 문제를 한 사람들은 북한에 대해 강경합니다. 북한을 잘 아니까요.

그런데 비확산에 중점을 두는 사람들은 북한이 핵무기를 만드는 것에 대한 불안감이 존재하기 때문에 어떻게 하든 대화를 해서 추가적인 핵무기를 만들지 못하게 하고 중동에 핵이 확산되지 못하게 하는 것에 더 큰 관심을 갖고 있는 겁니다.

이들중 누가 백악관에 들어갈지는 모르지만 바이든의 선택에 따라 비확산 그룹의 목소리가 반영됐을 경우에는 북한이 비핵화 구두 약속 정도만 해도 조금씩 조금씩 보상을 하면서 협상을 할 가능성이 있다는 겁니다. 일종의 핵동결이죠.

그런데 동결의 문제점은 부분 완화를 통해 북한 경제가 숨통이 트이게 되면 그다음 단계는 안한다는 겁니다. 동결 상태가 지속되는 과정에서는 미국하고 계속 협상을 통해 외교적 고립에서는 어느 정도 탈피할 수 있고, 그럼 그것은 무엇을 의미하느냐 하면 장기적인 관점에서 보면 북한의 핵을 인정하는 셈이 되는 겁니다.
 

신범철 한국국가전략연구원 외교안보센터장(우)과 김범수 발행인(좌)이 대담하고 있다.
신범철 한국국가전략연구원 외교안보센터장(우)과 김범수 발행인(좌)이 대담하고 있다.

바이든 당선인은 상황 논리주의자, 대북 시각 물음표

- 바이든 개인의 성향은 어떻게 보시는지요. 근 50년간 정치를 했고 상원외교위원장을 역임하는 등 외교문제에도 상당한 조예가 있는 것으로 압니다.

사실 알 수 없어요. 왜냐하면 바이든은 처음에는 햇볕정책을 지지한다고 했습니다. 김대중 정부 때까지만 해도 말이죠. 오바마 때는 전략적 인내를 했고 막판에는 제재를 했고 최근에는 강경한 발언을 했어요.

그렇다면 바이든이 햇볕론자에서 강경론자로 변화를 했느냐 하면 그것은 저는 여전히 물음표입니다. 일종의 상황 논리인데 민주당쪽 사람들을 보면 여전히 대화를 중시하기 때문에 북한이 대화를 하겠다고 하면 바이든이 그것을 거절할 이유는 없다고 저는 생각합니다.

바이든 당선인이 물론 정치적 외교적 감이 있죠. 하지만 미국의 한계가 있습니다. 미국이 압박만 해서 북한을 변화시킬 수 있다면 그렇게 하겠죠. 그런데 전략적 인내 기간에 미국도 확실히 깨달았다고 봐요. 결국 중국을 설득해서 북한이 핵을 포기하게 만드는 것인데 실제로 바이든도 그런 이야기를 한 적이 있습니다.

지금 미중 관계를 볼 때 바이든 행정부가 들어서도 중국에 대한 압박은 지속될 것으로 봅니다. 그 양상만 트럼프처럼 독주하는 것이 아니라 다자주의로 바뀐다는 것이죠. 그런데 중국이 미국 입장을 들어줄 가능성은 적다는 겁니다.

그럼 결국 북한을 압박하면서도 북한에 많은 것을 주지는 않겠지만 대화의 필요성은 인정하고 있다고 보거든요. 그럼 북한과 대화를 하는 것이고, 한 번에 모든 것을 얻어내기 어렵다고 생각할 때 장기적인 관점에서 단계적인 스몰딜도 나쁘지 않다고 판단할 가능성이 있다고 봅니다.

- 미국에 민주당이 들어서면 오히려 전쟁 가능성이 커진다는 말이 있습니다.

사실 1차 세계대전, 2차 세계대전, 베트남전 때 때마침 민주당이 집권해서 그렇다고 봅니다. 반대로 걸프전, 테러와의 전쟁은 아버지 부시 그리고 아들 부시 공화당 때입니다. 그래서 그런 논리에는 저는 동의하지 않습니다. 민주당이 좀 더 호전적이라고 보지는 않습니다.

한반도에도 두 차례 전쟁 위기가 있었죠. 클린턴 때도 있었고 부시 때도 그랬지만 결국 북한을 폭격하지는 않았습니다. 만약 하려 했다면 클린턴 때 했어야 해요. 지금은 북한이 핵을 보유한 상태기 때문에 미국이 선제타격은 못 할 것이라고 봅니다.
 

바이든의 대중국 압박은 약해질 수밖에 없어

- 결국 종합해보면 북핵 문제는 아무것도 해결되지 않고 지속될 가능성이 있다는 것인데 그렇다면 북한의 레짐체인지가 궁극적 해결책이 되지 않을까요.

북한이 핵을 포기하게 하기 위해서는 레짐체인지나 레짐 트랜스포메니션이 필요하다는 말이 맞습니다. 레짐체인지는 김정은 대신 다른 사람으로 바꾸는 것이고, 레짐 트랜스포메이션은 북한에 대한 강한 압박으로 김정은이 핵만 가지고서는 못살겠다고 인식했을 때 그때 트랜스포메이션이 만들어진다고 생각합니다.

그렇게 하기 위해서는 사실 보다 강도 높은 압박이 필요한 것이고, 중국이 100% 동참할 때 가능합니다. 문제는 그런 여건이 조성되기 어려운 상태로 가고 있다는 겁니다. 시진핑 체제 하에서는 미국의 말을 들어준다는 것은 거의 불가능하기 때문입니다.

압박한다면 중국이 해야 하는데 여기서 우리가 알아야 할 것이 있습니다. 북한을 제재하면 그 영향을 중국도 받습니다. 단동지역 중국 회사 1000개가 문을 닫았다고 하면서 우리를 비난합니다. 이런 중국을 어떻게 설득해 제재에 동참시키느냐가 우리의 과제입니다.

그래서 미국 입장에서도 상황관리하는 쪽으로 흐를 가능성도 있습니다. 여기서 상황관리라는 것은 더 이상 핵실험을 하지 않고 중동쪽으로 핵이 확산되지도 않는 겁니다. 트럼프는 정상회담을 통해 상황관리를 했었고, 바이든도 처음에는 압박할지 몰라도 결국 상황관리로 돌아갈 가능성이 높고 그렇게 되면 동결 가능성이 높게 됩니다.

그래서 바이든 행정부의 대북정책은 불확실성이 상당히 크다고 생각합니다. 그리고 문재인 정부의 생각도 북한이 핵을 가지고 있어도 남북관계가 좋으면 평화프로세스는 진전될 수 있다고 믿는 것 같습니다. 저는 이것이 대한민국의 장기적인 국익 관점에서는 상당히 위험하다고 봅니다.

미국은 우리의 입장을 들어주는 편입니다. 비록 자기네들 입장과 다르다고 하더라도 말입니다. 어떻게 하든 조율하려고 합니다. 반대로 중국은 대한민국을 무시하고 자신들과 입장이 다르면 만나주지도 않습니다. 중국의 말을 들으라고 강요하고 압박합니다.

그래서 비록 문재인 정부가 1년반 밖에 남지 않았지만 바이든 행정부는 문재인 정부의 말을 들어줄 가능성이 있다는 겁니다. 그래서 접점이 찾아질 가능성이 있다는 것이고 그것이 상당히 우려된다는 겁니다.
 

- 트럼프는 중국을 강하게 압박했고 실제 시진핑 체제가 내부적으로도 상당히 영향을 받은 것으로 압니다. 북한 문제를 중국 문제와 연계해 풀어가려고 했던 것인데 바이든의 대중 정책은 어떻게 될까요?

트럼프의 대중 정책은 일장일단이 있었습니다. 시진핑 체제가 흔들려 내부적 불만도 쌓이면 중국의 전환점을 만들어 낼 수 있죠. 트럼프는 바로 이 점을 전략적 목표로 했었고 그 부분은 우리가 평가해야죠. 트럼프 2기가 있었다면 성공했을 가능성도 있었다고 봅니다.

그런데 선거에서 지면서 끝나버리고 바이든 정부는 트럼프 정책을 이어가지 않는다는 것입니다. 지금 바이든의 이야기를 들어보면 국제협력을 통한 대중국 압박을 한다고 하는데 사실 약합니다.

사실 중국을 다루는 데는 트럼프식이 더 효과가 있었다고 봅니다. 그래서 바이든의 외교 방법으로는 중국을 제어하기는 어려울 것으로 판단합니다. 그 연장선상에서 북한 문제를 푸는 데는 한계가 있을 것이고, 오히려 우리가 걱정해야 할 것은 동결이나 스몰딜로 가면서 결국 북한 핵을 인정해주는 것 아니냐 하는 겁니다.
 

반미 운동 고개들 가능성

- 북한인권 문제는 인류보편적 측면에서 반드시 다뤄야할 핵심 가치인 동시에 전략적 측면에서도 북한체제를 변화시키는 데 도움이 되지 않을까요.

인권 문제는 우리의 가치이자 원칙이기 때문에 일관되게 나가야 합니다. 그런데 문재인 정부는 인권결의안에도 참여 안 하고 북한 눈치를 봤습니다. 우리가 지속적으로 일관되게 하면 북한도 딴지를 못 겁니다.

민주당이나 국민의힘이나 어느 당이든 일관되게 표결에 참석하고 북한에 대해 인권 문제는 인류보편적 차원에서 개선해야 한다고 하면 자신들도 그것을 인정하고 전략적 입장을 바꿔 협상에 나오든지 할 텐데 그렇지 못한 겁니다.

북한인권 문제는 북한 내부에서 거론되고 북한 주민들이 저항을 하게 되고 그런 상황들을 만드는 데 우리가 기여할 수 있다면 의미가 있다고 봅니다. 선언적 차원에서의 인권 문제는 큰 의미가 없다고 봅니다. 그것은 북한이 ‘NO’하면 그뿐이거든요. 실질적인 북한인권 개선작업은 물밑작업을 해야죠. 라디오방송을 한다든가 USB를 보내든지 또는 반체제 인사를 물질적으로 지원한다든가 하는 것이 실질적으로 북한을 변하게 하는 것입니다.
 

- 주한미군 문제와 관련해서는 바이든 행정부가 들어서면 방위비 분담과 미군철수 가능성 문제가 줄어들 것 같습니다. 한미연합훈련은 재개가 될까요?

미 민주당이 들어서 당분간은 나오지 않을 겁니다.

왜냐하면 반트럼프 정책을 취할 것이고 트럼프가 동맹국들을 압박했다고 말하기 때문에 방위비 문제와 주한미군을 연결하는 압박은 하지 않을 것이라고 봅니다. 방위비 협상도 적정 수준에서 합의할 가능성이 크고요, 주한미군 문제는 새로운 국방부 장관이 취임하면 전 세계 미군에 대해 재배치를 하게 될 겁니다. 그 검토도 1~2년은 걸릴 것이고, 설령 주한미군이 거론된다 하더라도 3년 이후에나 될 겁니다.

연합훈련 재개 가능성은 있다고 봅니다. 동맹을 중시한다는 것은 동맹이 작동할 수 있는 기반을 만들어 주는 것이기 때문입니다. 다만 내년 3월 연례 한미연합훈련은 축소할 가능성이 있습니다. 코로나가 아직 끝나지 않았기 때문입니다.

내년 3월 훈련을 예년 수준으로 당장 하게 되면 북한의 도발을 유인하는 셈이 될 수도 있습니다. 그래서 코로나가 가라앉기 전에는 축소될 가능성이 높고, 코로나가 종식되고 나서는 훈련이 과거처럼 복귀될 가능성이 크다고 봅니다.
 

- 반면 문재인 정부가 고삐를 늦추면서 우리 사회 내 반미운동은 좀 더 불거지지 않을까요.

진짜 반미하는 사람들은 극소수이고 그들은 친북하고 연계되어 있다고 봅니다.

트럼프 때는 사실 반미성향이 커진 것은 아닙니다. 김정은을 만나줬기 때문이죠. 그런데 바이든이 김정은을 비난하면서 정상회담을 거부하면 국내에서 친북단체들이 반미운동에 관심을 보일 수 있다고 봅니다.

따라서 우리가 미리미리 공론화해서 알릴 필요가 있다고 생각합니다. 바이든의 정책이라는 것이 동맹을 중시하기 때문에 지금 반미할 때가 아니라는 것과 문제는 북한에 있다는 것을 지적해줘야죠.

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