[논단] ‘윤석열 지방시대’의 청사진
[논단] ‘윤석열 지방시대’의 청사진
  • 강영환 미래한국 편집위원·대통령직속 국가균형발전위 지방투자산업발전특별위원장
  • 승인 2023.01.04 01:23
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윤석열 대통령은 당선 직후 역대 정부 최초로 대통령직 인수위에 지역균형발전특위를 별도로 만들었다. 이는 새로운 대통령이 향후 국가운영의 근간 정책으로 지역 불균형의 문제에 대해 반드시 방향타를 잡아가겠다는 의지의 표명이자, 현실정책에서도 실제 반영될 수 있겠다는 기대가 표출된 계기가 되었다. 

인수위 지역균형발전특위는 김병준 위원장을 중심으로 19명의 위원을 포함하여 중앙부처와 지방자치단체에서 파견된 공무원, 학계 및 지역의 다양한 인사들 60여명이 2개월 간의 작업 끝에 국정과제를 발표했다. 

‘대한민국 어디서나 살기 좋은 지방시대'라는 국정목표 하에, 첫째 진정한 지역주도 균형발전 시대를 열겠습니다, 둘째 혁신성장기반 강화를 통해 지역의 좋은 일자리를 만들겠습니다, 셋째 지역 스스로 고유한 특성을 살릴 수 있도록 지원하겠습니다 등 3개의 약속을 제시하고 15개의 국정과제를 발표했다. 그리고 이 국정과제는 정권 출범 이후 가다듬어져 10개의 국정과제로 함축, 확정되었다.

대통령은 인수위 회의에서 ‘새 정부를 한마디로 말한다면 지방시대’라 말했다. 이는 곧 지역균형발전정책에 있어 패러다임의 대전환을 말한다. 기회발전특구나 교육자유특구, 지방대학 활성화, 로컬 크리에이터 양성, 자치분권, 지자체 재정분권 강화 등 국정과제의 면면에는 중앙정부 주도에서 지자체와 지역사회 주도로, 관 중심에서 민간의 자율혁신체제 강화로 국가의 성장 동력을 바꿔야 한다는 기제가 담겨 있다.

균형발전 성공은 재정분권으로부터

중앙정부에서 지자체 중심으로의 정책기조 전환은 개별 정책 자체의 변화도  중요하지만 무엇보다 지자체 자체의 자율성 확보와 책임행정이 따라야 한다. 특히 지방재정이 확충되어야 지방분권도 균형발전도 가능하다. 무엇보다 지방이 목적과 용도를 결정해 자주적으로 쓸 수 있는 재정재원을 확보하도록 지자체의 재정결정권이 점차 확대되어야 한다. 이는 재정분권을 통해 지자체 특성에 맞게 돈이 쓰이도록 지자체에 권한과 책임의 부여가 동반되어야 한다. 

지방재정 수요를 충족하기 위해서는 예를 들어 지방교부세 법정률 등 지방재정 조정제도의 개선이나. 용도가 정해진 재원인 특별교부세 일부를 보통교부세에 통합하는 방안도 있을 수 있다. 

국고보조사업 중 지역 수요가 높고, 균형발전정책에 부합하는 타 회계·기금사업을 균형발전특별회계로 전환 추진하는 방안이나, 국고보조사업 중 지자체의 자율적 사업 추진이 적합한 사업, 특히 지역밀착형 사업을 선정하여, 점진적으로 포괄보조 방식으로 전환해서 과감히 지역으로 이양하는 것도 긍정적으로 생각해 볼 일이다. 물론 무엇보다 지자체 스스로도 노력을 기울여야 하는데 지방세 징수율을 높이고 신규 세원을 발굴해 자체 재원을 확대해야 할 것이다.

중앙지방협력회의에서 개회 선언하는 윤석열 대통령. 중앙지방협력회의는대통령과 전국 광역자치단체장 등이 모여 균형발전을 위한 주요 정책을 논의하는 회의체다. / 연합
중앙지방협력회의에서 개회 선언하는 윤석열 대통령. 중앙지방협력회의는대통령과 전국 광역자치단체장 등이 모여 균형발전을 위한 주요 정책을 논의하는 회의체다. / 연합
윤석열 대통령은 인수위 시절 지역균형발전을 위해 전국을 5대 광역경제권과 2대 특별광역경제권으로 설정하는 ‘창조적 광역발전’ 전략의 골격을발표한 바 있다.
윤석열 대통령은 인수위 시절 지역균형발전을 위해 전국을 5대 광역경제권과 2대 특별광역경제권으로 설정하는 ‘창조적 광역발전’ 전략의 골격을발표한 바 있다.

모든 정책은 지역의 좋은 일자리 창출을 향해야

결국 일자리가 지역의 미래다. 지역균형발전을 위한 모든 정책은 일자리로 통해야 한다. 신산업분야의 수도권 집중이 가속화되고 있다. 판교IT밸리의 GDRP(국내 총생산)규모가 4대 권역을 합한 것보다 크다는 이야기도 있어. 권역별 경제권 형성도 한 방안인데, 비수도권 4대 메가시티에 판교밸리와 같은 대규모 신성장거점이 만들어지고 10만 이상의 일자리가 만들어지면 지역의 젊은이들은 자신의 지역을 떠나지 않을 것이다. 

또한 수도권 대비 열악한 경영 및 투자 여건을 상쇄할 만한 과감한 인센티브를 줘서 매력적인 지역 투자유치 기반을 마련해야 한다. 지역균형발전특위가 제시한 기회발전특구와 같은 전례 없는 파격적인 세제 혜택과 규제프리를 적용하는 방안이 그 것이다. 기회발전특구는 지자체 스스로가 특화산업과 부지를 선정하고 인력양성체계, 규제프리계획, 정주 여건 등의 추진전략을 자체적으로 디자인하는 정책이다. 중앙정부와 협의가 되면 법인세 외에 양도세, 상속세 등 개인세를 포함한 전례 없는 세제특례가 적용되어 수도권 기업을 지방으로 이전케 한다는 전략이다.  

최근 교육부에서 제시한 대학예산의 지자체 이전과 대학을 지역산업발전 허브로 만들자는 계획은 몰락하는 지방대학의 활성화 차원에서는 물론이거니와  지역의 산업발전과 청년 일자리 창출 차원에서 대단히 고무적인 정책이다. 이를 기회발전특구에도 적극 담아야 한다.

이러한 기회발전특구가 조성된다면 지역별로 기업과 연계된 성장거점이 만들어질 것이다. 지자체는 특구를 중심으로 대학, 연구기관, 기업 간 산학협력플랫폼을 구축하고 특히 청년층의 정주 여건을 개선해 청년 창업과 일자리 거점으로 만들어 나가야 한다. 그리고 글로벌 혁신기업과 혁신벤처기업의 권역투자 유치와 신산업 기반 혁신 스타트업 생태계 조성을 통해 지역발전의 대도약을 일궈나가야 한다.

지역소멸, 메가시티 등에 대한 최적 대안 모색되어야

균형발전 노력에도 불구하고 지역소멸은 현실화되고 있고, 제대로 된 대안이 절대 필요한 상황이다. 지역소멸의 직접적인 원인이자 문제의 정점에 있는 것은 청년인구 유출의 심각성이다. 청년인구 유출은 그 지역 인구의 감소와 직결되고 인구 고령화를 불러오고. 청년 유출로 인해 지역의 활력은 떨어지고, 남아 있던 다른 청년들마저 지역에 대한 매력도를 감퇴시켜 재차 인구 유출로 이어지는 악순환을 발생시킨다. 이는 단순한 지역 존폐를 타개해야 한다는 차원의 접근이 아니라 지역에 대한 매력도를 높이는 방향으로 추진되어야 한다. 역시 청년을 위한 양질의 일자리가 지역소멸을 막는 최선의 대안이다. 

아울러 교육과 문화 등을 향유할 수 있는 정주 여건이 마련되어 일과 삶의 균형이 가능한 환경이 조성된다면 인구 유출의 악순환 고리가 인구 증가의 선순환 고리로 전환될 수 있다. 이런 기조 하에 2022년부터 균형발전특별회계로 시작되는 지역소멸대응기금(10년 동안 해마다 1조원, 올해는 7500억 규모)가 투입된다. 그리고 인구감소로 소멸위기를 겪고 있는 지자체로의 이주 및 정착을 획기적으로 유도·지원하는 ‘인구감소지역 지원 특별법’ 등 제도적, 법적 여건이 강화되고 있다.

최근 일부 권역에서 초광역 메가시티 구축 노력이 삐걱거리는 상황이지만 이는 시대의 대세이다. 어떠한 난관이 있더라도 메가시티는 전향적으로 추진되어야 한다. 다만 단순한 지역적 결합이 아니라 기능적 결합에 관심을 둬야 할 것이다. 메가시티가 성공하려면 4가지에 초점을 두는 것이 바람직하다.

첫째, 지자체간 협력이다. 그런데 지자체들 간의 입장이 다른 일이 비일비재한 상황이다. 작은 이익을 비교하는 데 치우치지 말고 대의를 보고 굵직한 일의 성사를 위해 뭉쳐야 하며 우선은 함께 이루는 성공 사례를 만드는 데 신경 써야 한다. 

둘째, 실리다. 지역주의에 매몰되어서는 안 된다. 전북은 전통적 관점인 호남권 메가시티에의 합류와는 달리 특별자치도로의 길을 걷는다. 독자노선 또는 지리적 선택보다는 타 지역과의 기능적 연대를 위한 선택일 수도 있다. 지역 특성에 맞는, 지역 이익에 부합하는 파트너와의 기능적 결합이 중요해진 시대이다. 

셋째, 분권이다. 메가시티가 조성되려면 지자체의 자율성과 책임성 확보가 중요하다. 중앙정부는 지방재정권과 함께 지방법률제정권, 지역계획권, 산업경제·교통·환경·안전 기능 등을 지자체에 이양하고 이를 토대로 지자체는 자율적 판단으로 메가시티로서의 협업구조를 강화해 나가야 한다. 분권에는 기초 지자체의 자율성에 대한 고려도 필요하다. 광역자치단체의 과도한 간섭으로부터 시·군·구 기초자치행정의 자율성 또한 제고되어야 한다. 협력도, 실리도, 분권도 결국은 지역을 살리기 위한 절박감에서 나온다.

공공기관 이전 시즌2 역시 속도감 있게 진행되어야 한다. 지금까지 스스로 가겠다는 공공기관은 거의 없었다. 그러나 균형발전을 위해서는 반드시 공공기관 이전은 지속되어야 한다. 이러한 상황에서“지자체 스스로도 공공기관의 이전이 제대로 되게 하기 위해서는 이전 대상 기관에 대해 지자체를 세일즈해야 한다”라는 대통령의 지적에 주목해야 한다. 지자체 스스로의 노력이 필요하다는 말이다. 기관에 가서 설득도 하고 노조도 만나고 설득해야 한다. 그리고 공공기관 이전은 유관 기업 이전과 연계하는 전략도 필요하다. 특히나 기회발전특구와의 연계도 검토해볼 대목이다.

윤석열 정부의 지방시대가 성공하기 위해

필자는 최근 대통령직 국가균형발전위 내에 지방투자산업발전 특별위원장의 소임을 맡게 되었다. 기회발전특구를 추진하는 위원회다. 나는 두 가지 믿음을 갖고 일을 하고 있다. 그 하나는 지자체가 중심에 서야 한다는 점이다. 윤석열 대통령은 “모든 지역이 스스로 발전 동력을 찾도록 지원하는 게 중앙정부의 역할”이라며 “평소 전략으로 공정한 접근성과 재정권한을 강화하고, 특화 사업을 지역이 스스로 선정하는 게 지역균형발전의 기본”이라 피력했다. 이런 의미에서 기회발전특구는 윤석열 정부 지역균형발전정책의 핵심정책이다.

이는 지자체 주도를 통한 기업 이전이 핵심이 때문이다. 이것이 원활하게 추진되려면 지자체 스스로의 특구디자인을 위한 기획역량 강화가 절실하다. 기존 방식의 특구운영대로라면 지자체는 중앙정부에서 법령이나 지침으로 마련한 것을 집행하는 역할에 그치는 경우가 많았다. 기획 또한 대부분 중앙정부에서 기획하고 이를 지자체가 대응하는 수동적 기획이 대부분이다. 지자체가 창의적·혁신적 정책 활동을 수행하는 경영공간으로 거듭나야 한다. 

아직 지자체의 역량에 부족함이 있을 수 있다. 지자체 요청 시 중앙부처나 국책연구기관 등이 정책수립에서 집행까지 사전 컨설팅을 통해 법률적, 전문적, 행정적 역량을 보완해 주는 방식이 있을 것이다. 각 지자체별로 기회발전특구 기획 작업에 사전단계에서부터 지방투자산업발전 특별위원회 등이 참여하는 방법이 효과적일 것이라는 믿음을 위원장으로서 지니고 있다.

또 하나는 지역균형발전은 국가 존망의 문제라는 점이다. 지역의 문제는 여야의 문제, 이념의 문제도 아니다. 국가 존립의 문제다. 윤석열 정부는 공정과 상식을 모토로 한 정부다. 극심한 지역 간 격차는 지방의 상대적 박탈감과 소외감을 키우고 있다. 같은 사양의 아파트 자산가치가 서울이냐 지방이냐에 따라 천지 차이다. 성적이 우수한데도 지방이라는 이유로 취직이 안 된다. 이미 기울어진 운동장이다.

전혀 공정하지도 않고 상식적으로 이해하기에는 도를 넘어선 상황이다. 그렇기에 지역의 문제를 해결하는 것은 국토의 ‘공간적 정의’를 실현하는 것이며 상식을 복원시키는 대역사라는 믿음을 마음에 품고 있다.

지방시대, 앞으로 할 일이 많다. 결국 실행이 문제다. 우선은 2023년부터 2027년까지 제5차 지역균형발전 5개년계획을 통해 근본 로드맵을 갖춰야 한다. 그리고 균형발전특별회계의 역할과 운영 방향의 재점검과 함께, 정부조직법이나 지역균형발전특별법, 국가재정법 등도 손봐야 한다. 

이 모든 것이 여야와의 협치를 통해 가능하다. 정치권에서 앞서 풀어가야 한다. 그리고 지방시대는 국민 모두가 함께 해야 할 국가적 과제다. 이를 위해 대국민, 대 지역사회와의 소통이 중요하다. 정치와 행정, 중앙과 지자체, 그리고 국민 모두가 함께 가야 한다. ‘함께’, 그것이 지방시대로 가는 길이다. 

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