사학에 대한 조성과 규제
 
현대국가에서 행정을 민간과의 관계에서 접근할 때 민간 활동에 대한 규제, 민간 활동에 대한 조성, 민간 활동의 부족에 대한 보완, 민간으로서는 해결할 수 없는 활동의 제공 등 4종류로 나누기도 한다. 그러나 행정 고유의 활동은 규제와 조성의 2가지 작용이며, 사립학교에 대한 행정도 규제의 강약(X축)과 조성의 대소(Y축)로 4가지 유형을 상정할 수 있다(西尾勝. 1999). 즉 규제도 조성도 약한 방임주의, 규제는 강하지만 조성은 약한 통제주의, 규제가 적고 조성이 큰 육성주의, 규제도 강하고 조성도 큰 동화주의 등 4가지로 분류할 수 있다. 이를 그림으로 나타내면 아래의 [그림 1]과 같이 될 수 있다.

[그림 1] 사학 정책에 대한 갈래

일부개정이 아닌 전면개정

지난 2011. 2. 17, 한나라당 조전혁의원 외 21인이 발의한 사립학교법전부개정법률안이 국회교육과학기술위원회에서 심사 중에 있다. 국민의 다양한 교육을 받을 권리를 보장하는 데 사학이 자기 역할을 다할 수 있도록 하자는 것이 개정안의 제안이유이다. 그러기 위해서는 사학이 저마다의 자주성과 특수성을 발휘할 수 있도록 자율을 되돌려 주고(이사회 운영의 자율성 보장 등), 정부의 재정지원을 확대하고(초중등학교 기준교육비 1/2 이상 보조, 대학 경상비 1/2 이내 보조 등), 운영의 투명성을 높여(외부 감사제 의무화 등) 교육의 질을 높임으로서 사교육 의존도를 줄이고, 나아가 FTA 등에 따른 교육서비스산업 개방에 대비하자는 것이다. 요컨대 규제는 강하지만 조성은 약한 현재의 통제주의로부터 규제는 풀고 조성을 적극적으로 하는 육성주의로 전면 전환하는 것을 골자로 하고 있다. 그렇기 때문에 현행 사학법의 일부개정안이 아니고 전면개정안을 제출하고 있는 것이다.

현행 사립학교법의 문제점
 
우리나라의 사학정책은 일제말기의 통제주의 전통을 이어받았고, 그것을 현재까지도 강화하여 적용하고 있다. 즉 공공성이 훨씬 강한 국립대학법인에도 적용하지 않은 통제 제도를 사립학교에는 일괄적으로 강요하고 있는 것이 현행 사립학교법이다. 지난 3월 5일자 동아일보 사설이 잘 지적하고 있는 것처럼 2009년 제정된 울산과학기술대법에는 아예 대학평의원회 조항이 없으며, 지난 연말 통과된 서울대법인화법에는 개방형 이사 제도를 두지 않았다. 대학평의원회제도와 개방형이사제도는 사학의 자율성을 근본적으로 제한하는 대표적인 통제조항이다.
 
대학평의원회제도는 학사운영 전반을 심의하는 법적기관으로 학교장의 역할을 무력화시키고 구성원들이 학교운영권을 장악하게 하는 제도다. 반면 개방이사제도는 설립과 무관한 인사를 의무적으로 이사로 선임토록 강제하는 제도이며, 임시이사제도는 사학의 설립과 무관한 제3자들이 사학을 장악할 수 있는 길을 마련한 제도이다.
 
현행 사립학교법이 일반적인 행정이론의 통제주의를 넘어 반(反)시장주의적인 내용으로 바뀐 것은 노무현정권 때의 사립학교법 개악에 의해서다. 노무현 정권 때 개정된 사학법은 전교조 주장을 거의 그대로 반영했으며, 이는 노무현정부의 정당성을 약화시키는 결정적인 이유가 되었고, 한나라당 정부는 사학법 개정을 공약하였다. 그러나 지금까지 한나라당 정부는 사학법을 둘러싼 사회적 갈등이 재연될까 봐 반시장적인 악법 바로잡기를 미루고 있다. 뒤 늦은 감이 있으나 한나라당이 중심이 된 사학법전면개정안이 국회에서 재논의 되는 것은 다행한 일이다.

국립대학법인과 KAIST법
 
2011년 12월 28일 시행을 하는 “국립대학법인 서울대학교 설립·운영에 관한 법률”은 서울대학교의 자율성을 확충하고 사회적 책무를 제고하여 교육 및 연구 역량을 향상시키는 것을 목적으로 제정되었다. 그 주요내용으로는 ➀총장 중심의 이사회제도, ➁감사에 대한 교과부장관의 취임승인, ➂이사회의 총장선출과 교과부 장관의 제청 및 대통령 임명, ➃또한 교원인사 및 교육과 연구에 관한 사항 등을 심의하는 학사위원회 위원장의 총장 겸직, ➄교직원 50명 이내로 구성되는 평의원회의 이사 1명과 감사 1명 추천 및 교육, 연구 및 교직원 복지에 관한 사항 심의, ➅국유재산·공유재산 등의 무상사용, 학교채 발행, 각종제세공과금에 관한 특례 적용 및 교직원 인건비, 경상경비, 교육·연구발전을 위한 지원금의 국가 출연 등을 명문화 하고 있다.
 
“국립대학법인 울산과학기술대학교 설립·운영에 관한 법률”은 서울대법인화법보다도 규제조항이 없다. 즉 서울대에 보장하는 여러 가지 특권들을 인정하면서도 평의원회, 재경위원회, 학사위원회제도 등 규제에 해당하는 것들이 없는 것이 특징이다.
 
1980년 12월 31일 고급과학기술인재를 양성하고 국가정책 수행과 산업계 등에 연구지원등을 목적으로 한국과학기술원이 법인으로 설립 운영되고 있는데, 이는 정부(교육과학기술부)가 출자하고 법인이 경영하는 사립학교라고 할 수 있다. 이 법인은 이사 및 감사의 선임과 정관의 변경 등 주요사안에 대해서만 정부가 간여하고, 그 나머지는 민법 중 재단법인에 관한 규정을 준용하여 운영하도록 하고 있다. 그러면서도 정부는 카이스트에 국고지원, 국유재산의 무상사용 등 특별한 행·재정 지원을 아끼지 않는다.
 
세금으로 운영되는 서울대, 울산과기대, 카이스트 등은 대폭적인 자율성을 주고, 개인이 전 재산을 출연하여 만든 사학을 더 강하게 규제하는 것은 역차별로서 당장 해소돼야 한다. 사학의 본질은 자율성과 유연성에 있으며, 적어도 현재의 서울대나 KAIST 이상으로 자율성이 보장되어야 할 것이다.

교육개방에 따른 외국교육기관의 설립·운영
 
“경제자유구역 및 제주국제자유도시의 외국교육기관 설립·운영에 관한 특별법”(이하 “교육개방특별법”이라 한다)이 2005년부터 시행됨에 따라, 제주지역과 인천 송도, 부산 등지의 경제자유구역, “기업도시개발특별법”에 따른 기업도시, 그리고 “주한미군기지 이전에 따른 평택시 등의 지원 등에 관한 특별법”에 따른 평택시 등에는 외국교육기관이 들어설 수 있다. 즉 사실상 교육 분야는 대문만 잠겨져 있을 뿐 울타리는 모두 허물어진 상태이다.
 
교육개방특별법에는 학생정원과 학력인정 등에 대한 규제가 있을 뿐 법인운영과 관련해서는 완전자율이다. 즉 학교운영에 대한 정부의 관여는 원천 봉쇄되어 있으며, 이러한 교육개방은 세계적 추세이다. 따라서 우리나라 사립대학만이 묶여 있으며, 외국으로부터 교육개방에 대하여 무방비상태에 방치되어 있다고 할 수 있다. 교육시장 개방은 불가피하므로 개방의 효과가 국내교육의 경쟁력 강화로 이어지려면, 적어도 국내 사학에 대한 역차별적인 규제를 조속히 폐지함으로써 국내사학과 외국교육기관이 공정하게 경쟁할 수 있도록 해야 할 것이다.

설립자의 재산권을 인정한 중국의 사학
  
중국의 사학법(中華人民共和國民辦敎育促進法)은 사학의 자주성, 즉 이사회 제도를 통하여 사학의 설립자, 교장, 교직원 및 학생의 법적 권익을 옹호하고 있으며, 사학운영에 대한 자율권을 매우 높게 보장하고 있다. 학생과 학부모로부터의 등록금 수입과 지출의 관할청 보고와 공시, 그리고 사학의 재산 및 재무의 감독과 심사를 받는 것 등은 우리나라와 같다. 그러나 우리나라와는 달리 교육결산 잉여금 중 합리적인 보수를 취득할 권리를 사학설립자에게 허용한 설립자가 출연한 자산과 국유재산 그리고 기부재산 등에 대한 법인재산권(사유재산권)을 명문화 하고 있다.

임시이사체제 하 관선사학의 새로운 문제점
 
이명박 정부 들어와 관선사학 중 14개교가 정상화되었다. 많은 사학들이 정상화되어 학교발전의 기틀을 다지는 것은 학생과 학부모 그리고 교육을 위해 다행스러운 일이다. 그러나 임시이사제도에 의한 관선이사의 지배하에 있는(혹은 있던) 대학에서도 불법비리가 여전히 일어나고 있을 뿐 아니라 새로운 분쟁이 발생하고 있다.
 
세종대의 경우는 인사 절차를 어기고 연구실적도 없는 인사를 특별채용하여 승진시키는 일이 있었고, 수익사업체의 적자가 갑자기 눈덩이처럼 불어나 경영난에 봉착하였다. 특히, 학교공사 관련 비리로 담당자가 잠적하고, 이사장과 이사의 업무권한을 전횡하던 사무국장이 해임되기도 하였다. 상지대의 경우에는 부속한방병원이 교직원에게 수개월간 임금을 지급하지 못할 정도로 경영 형편이 어려워졌고, 광운대는 법인자산 손실 피해액이 170억여원에 달해 법인자산 횡령사건 진상재조사위원회를 발족하여 규명에 나섰다.
 
요컨대 임시이사제도는 더 이상 사립학교의 문제를 해결하기 위한 제도로서의 기능을 상실하였다. 임시이사제도 하의 사학경영은 부정과 비리를 방지하지 못함은 물론이고 무책임의 구조로 인하여 한결같이 학교의 경쟁력을 떨어뜨리고 존립 자체를 위협하는 양상을 보이고 있다.

육성·방임의 분할주의로 사학의 국제경쟁력을 높이자!
 
조전혁의원 등이 제기한 사학법전면개정안은 대체적으로 사학의 육성에 중점이 두어져 있다. 이점은 앞서 살펴본 우리나라의 국립대학법인이나 KAIST 그리고 중국의 사학법 제정의 동향과도 일치한다. 그러나 육성만으로는 경쟁력에 한계가 있다고 본다. 자율성이 대폭 보장되고, 결과에 대해서도 스스로 책임지는 구조가 더 확고해져야 경쟁력을 강화할 수 있기 때문이다. 일시적으로는 육성을 위한 지원이 발전에 약이 되고 효과를 보일지도 모르겠으나 장기적으로는 스스로 선택하고 책임지는 것만 못하다고 하는 것은 이미 우리가 알고 있는 바가 아니겠는가?
 

미래한국 & 자유기업원 공동기획