어떤 정치 시스템도 완벽하지는 않다

한국도 미국처럼 대통령 4년 중임제 고민할 때가 되었다

워싱턴 = 현대 국가에서 그 정치체제가 민주적이든 권위주의적이든 뜨거운 관심을 모으는 이슈 중 하나가 지도자의 역할과, 그 지도자가 많은 시민들이 생각하는 것보다 오랫동안 재임하는 것이 국가에 유익한 것인지에 대한 것이다. 역사책들은 첫 임기 5년 혹은 10년은 잘 하다가 나중에 자신을 반대하는 자들을 억누르는 잔혹한 폭군으로 타락한 지도자들이 수없이 많았다는 것은 보여주고 있다.

미국에서는 한 사람이 너무 오랫동안 대통령 자리에 있는 것을 두고 국민들이 환멸하거나, 적어도 걱정하게 만든 대표적인 사례가 있다. 문제의 인물은 프랭클린 D. 루스벨트다.

그는 1930년대 미국이 대공황에서 벗어나고 그 뒤 2차 세계대전에서 승리하도록 이끌었다. 그의 인기는 대단해 전쟁이 한창이던 1944년 11월에 압도적인 표차로 4선 대통령에 당선됐고, 1945년 1월 취임했다. 하지만 취임 후 3개월도 못돼 그는 뇌출혈로 사망했다.

진보적 민주당원인 프랭클린 D. 루스벨트 대통령은 많은 찬사를 받았지만 보수주의자들로부터는 대기업을 억제하고 독점을 억누르며 국가를 경제적 어려움에서 벗어나게 하기 위해 대규모 정부 프로그램을 활발하게 진행시켰다는 비난을 받으며 혐오의 대상이 되었다.

미국은 막대한 전쟁비용을 쏟아 부어 나치 독일과 일본 제국을 무찌르고 번영하게 되었다. 하지만 많은 미국인들은 루스벨트가 너무 오랫동안 대통령을 했다고 믿었다. 그 결과 한 사람이 대통령을 임기 4년씩 두 번만 하도록 하는 내용의 수정헌법 22조가 1947년 연방의회에서 채택되고 미국 전체 주(州)의 4분의 3이 비준하면서 마련되었다.

미국에서 임기 4년 중임제를 반대하는 목소리는 거의 없었다. 프랭클린 D. 루스벨트 대통령의 마지막 부통령이었던 해리 트루먼은 갑자기 사망한 루스벨트에 이어 대통령 직을 승계한 후 1948년 당시 공화당 대선 후보였던 토머스 듀이 뉴욕주지사를 물리치고 자력으로 대통령에 당선되었다.

▲ 미국 역사상 최악의 불황이었던 1933년, 제 32대 대통령으로 취임해 경제공황을 극복하며 4선을 연임한 프랭클린 D. 루스벨트.

미국 대통령들의 임기

일본 히로시마와 나가사키에 원자폭탄을 투하하라고 명령을 내린 사람이 트루먼 대통령이다. 1950년 6월 한국을 침략한 북한에 맞서 한국 방어를 위해 미군 파병을 명령하고 유엔이 북한의 침략을 비난하고 다른 국가들과 군대를 파병하며 엉성한 한국 군대를 강화하도록 한 사람도 트루먼 대통령이다.

독일에 맞서 연합군을 이끌었던 개선장군인 드와이트 아이젠하워가 공화당 후보로 대선에 출마해 한국전쟁을 종식하겠다는 공약으로 당선되었다. 미국인들이 ‘아이크(Ike)’라는 애칭으로 불렀던 아이젠하워 대통령은 한반도가 영구 분단될 것이라며 정전협정을 반대한 이승만 대통령의 반발에도 불구하고 1953년 정전협정이 체결되도록 한 판문점 협상을 확고하게 지지했다. 미국인들이 전쟁에 지쳐 있었기 때문이다. 아이크는 1956년 쉽게 재선되었다.

그 뒤 대다수 미국 대통령은 특별한 예외를 제외하고는 다들 재선되기를 열망해왔다. 민주당 대선 후보인 존 F. 케네디는 아이젠하워에 이어 대통령으로 취임한 후 3년 뒤인 1963년 11월 비극적으로 암살되었다. 케네디를 승계한 당시 부통령 린든 B. 존슨은 1964년 대선에서 승리했지만 베트남에서 공산세력이 1968년 2월 구정 공세로 미국인들에 충격을 준 후 1968년 대선에 출마하지 않기로 결정했다.

아이젠하워 시절 부통령이었던 리처드 닉슨은 1960년 대선에서 케네디에게 패배했지만 1968년과 1972년 대선에서 승리했다. 하지만 그는 워터게이트 사건으로 재임 중 사임했다. 민주당인 지미 카터는 닉슨의 후임자인 제럴드 포드에게 승리했지만 로널드 레이건에게 패하면서 단임 대통령으로 끝났다.

레이건의 부통령이었던 조지 H.W. 부시는 1988년 대선에서 승리했지만 1992년 대선에서는 빌 클린턴에 패해 역시 단임으로 끝났다. 부시 대통령의 아들인 조지 W. 부시는 재임을 했고 지금 재임이 끝나가고 있는 버락 오바마가 그 뒤를 이었다.

5년 단임의 한계

대통령의 임기를 중임으로 제한한 미국의 결정은 한국 현대사와 유사점이 있다. 한국의 1987년 민주헌법은 독재의 역사에 반발해 대통령 임기를 5년 단임으로 제한하고 있다. 이승만 대통령은 독재적인 제약을 부과할 수밖에 없었을 전쟁이라는 특수한 상황에 직면했었다.

하지만 박정희는 너무 오랫동안 대통령을 했다. 한국이 경제대국으로 발전하는 데 그의 역할은 존경 받을 만하지만 그는 산업에서 노동자들의 부상에 둔감했다. 그가 1979년 자신의 중앙정보부장에게 암살당한 것은 지도자 계층의 심각한 분열을 보여줬다.

그를 계승한 전두환 역시 억압적이었고, 이는 민주주의를 가져온 대규모 분출의 서곡이 되었다. 하지만 5년 단임은 너무 짧지 않을까? 한국에서도 대통령이 미국처럼 두 번 할 수 있어야 하지 않을까? 국무총리가 대통령의 독재를 견제할 수 있도록 힘을 더 부여하면 되지 않을까? 이것은 한국인들이 결정할 사항이다.

내 생각에는 미국처럼 4년 임기로 대통령을 두 번할 수 있도록 하는 중임제가 답인 것 같다. 어떤 시스템도 완벽하지 않다. 하지만 미국에서 많은 정치적 논란 가운데도 한 사람이 존경 받는 최고 정치인인 대통령의 자리에 앉기 전에 대통령 임기를 8년으로 제한해야 한다는 필요성에 의문을 제기하는 사람은 없다.

How and Why, In the U.S., Two Four-Year Terms Is Long Enough For Anyone to Serve as President

WASHINGTON=One of the consuming questions of modern states, whether democratic or authoritarian, revolves around the role of the leader and whether he or she should remain in office for more years than many citizens believe would be good for the welfare of the nation. History books recount innumerable instances of leaders who seemed great for the first five or ten years but then degenerated into cruel tyrants, eager to suppress those who defied them.

The United States has one huge example of public disillusionment or at least concern about keeping a person in power too long. The man in question was Franklin Delano Roosevelt. He led America out of the Great Depression of the 1930s and then to victory in World War II.

So admired was he that he was elected to that office four times by wide majorities. Elected to his fourth term in November 1944 while war was still raging, he was inaugurated in January 1945. Less than three months, he died of a massive cerebral hemorrhage.

Although "FDR" a liberal Democrat, was widely acclaimed, he was also intensely disliked by conservatives who blamed him for curbing big business, fighting to restrain monopolies and promoting huge government programs to pull the country out of economic duress. In the end, America prospered by massively funding the war effort while defeating Nazi Germany and imperial Japan. Many Americans, however, believed that Roosevelt had been in office too long.

The upshot was adoption of the twenty-second amendment to the U.S. constitution, passed by Congress in March 1947 and then ratified by three fourths of the U.S. states as required by the constitution, limiting the president to just two four-year terms.

There has been very little opposition to the concept of two four-year terms. Harry S. Truman, FDR's last vice president, succeeded him and then was elected president on his own right in 1948 in a surprise victory over the Republican candidate, the New York state governor Thomas Dewey.

It was Truman who ordered the atomic bombing of Hiroshima and Nagasaki and Truman who stood up to the North Korean invasion of South Korea in June 1950, ordering U.S. troops to defend South Korea, getting the United Nations to condemn the invasion and send in troops from other countries, and building up depleted South Korean forces.

Dwight Eisenhower, the victorious general who had led allied forces against Germany, was elected on the Republican ticket on a pledge to "go to Korea" and end the Korean War. Eisenhower, fondly known by Americans as "Ike" firmly supported the negotiations at Panmunjom that culminated in the truce of July 1953 despite the misgivings of the Korean leader, Rhee Syngman, who opposed an armistice that would divide the Korean peninsula. Americans were tired of war. Ike had no trouble getting elected to a second four-year term in 1956.

Since then most American presidents have aspired to win second terms despite notable exceptions. John Fitzgerald Kennedy was tragically assassinated in November, 1963, three years after his election on the Democratic ticket as Eisenhower's successor. Lyndon Baines Johnson, the vice president who succeeded him, won the 1964 election but "chose not to run" in 1968 after Communist forces shocked Americans in the Tet offensive in February.

Richard Nixon, who had been Eisenhower's vice president, having lost to Kennedy in 1960, won the 1968 and 1972 elections but was forced to resign in "the Watergate scandal" a massive case of political corruption and lying. Jimmy Carter, a Democrat, defeated Nixon’s successor, Gerald Ford, but served only one term before his defeat by Ronald Reagan, who served two terms.

George H.W. Bush, Reagan's vice president, won in 1988 but was defeated for a second term in 1992 by Bill Clinton, who served two terms. Bush's son, George W. Bush, served two terms and then was succeeded by Barack Obama, now completing his second term.

The American decision to restrict presidents to two terms bears a certain parallel in modern Korean history. Korea's democracy constitution of 1987 limits the president to a single five-year term in reaction to the history of dictatorships. Rhee faced war-time conditions that may have left him no choice but to impose dictatorial restraints, but Park Chung-hee clearly stayed in power too long.

Although respected for his stern role in making Korea an economic power, he was insensitive to the rise of labor in an industrial economy. His assassination in 1979 by his intelligence chief showed deep disagreement in ruling circles. Chun Doo-hwan, the general who succeeded him, was also repressive, a prelude to the massive outpouring that brought about democracy.

But is the single five-year term too brief? Should a president be able to serve a second term, as in the U.S.? Or should the prime minister, a figurehead in South Korea, exercise more power as a check on presidential dictatorship? These are issues for Koreans to decide. It seems to me the American system of two four-year terms offers a solution.

No system is perfect, but amid divisive political controversy in the U.S., no one questions the need to limit a president to eight years before assuming the role of respected elder statesman.