대통령은 오케스트라의 지휘자라는 말이 있다. 사회학자 막스 베버는 ‘관료는 지도자의 머신’이라는 말로 관료주의를 혐오하며 카리스마를 가진 정치적 지도자의 관료 통솔 능력의 중요성을 설파했다. 윤석열 정부가 1주년을 넘어 총선을 향해 나아가고 있다. 여소야대, 그것도 야당의 과반수 의석 속에서 윤 정부의 고군분투는 국민의 중간 심판을 받아야 하는 상황이다. 이러한 가운데 윤석열 대통령의 ‘책임장관제’의 성과에 귀추가 주목되고 있다. <미래한국>이 박광국 정부업무평가위원회 민간위원장을 만나 이야기를 들어봤다.

- 윤석열 정부의 첫 1년인 2022년 정부업무평가를 이끄셨습니다. 총평을 부탁드린다면?

2012년은 윤석열 정부 출범 첫해라 국정철학에 많은 변화가 있었습니다. 지난 정부에서는 정부업무평가가 4대 부문 즉, 국정과제(65점), 규제혁신(10점), 정책소통(15점) 정부혁신(10점)에 대해 이뤄졌지만 윤석열 정부에서는 4대 부문은 유지하되 주요정책과제 50점, 규제혁신 20점, 정책소통 20점, 정부혁신 10점으로 배정 비중을 달리하였습니다. 가장 큰 차이점을 보면 이번 정부에서는 국정과제 대신에 주요정책 과제로 명칭을 변경하고 책임장관제를 도입하여 기간별로 2~5개 수준의 주요정책과제를 매년 새롭게 선정하게 했습니다. 

연초에 장관이 대통령께 추진키로 보고한 정책에 대하여 연말에 과연 책임감을 갖고 잘 추진했는지를 점검하고 평가하는 것입니다. 평가 결과 46개 부처 중 우수부처 12개, 보통 부처 22개, 미흡 부처 12개로 나타났으며, 주된 특징은 다년 간 우수부처로 판정받은 부처는 사람이 아닌 시스템에 의한 행정을 하는 것으로 평가 자료 분석 결과 확인되었습니다.

정부-민간 정보 비대칭 줄여야

- 정부업무평가를 하시면서 느끼신 점이 있다면?

민주주의는 발달하면 할수록, 정부가 가지고 있는 정보량과 국민들이 가지고 있는 정보량이 일치해야 됩니다. 그런데 지금 우리나라는 잘 되고 있고 발전도 계속되고 있지만 아직도 정부가 가지고 있는 정보량이 월등히 많습니다. 그게 바로 정보의 비대칭성입니다. 제가 왜 이런 얘기를 하느냐 하면 지금 우리 정부업무평가 결과도 홈페이지에 들어가면 우수, 보통, 미흡 이렇게 되어 있습니다. 그러면 국민들은 알 수 없습니다. 

왜 우수가 되고 보통이 되고 왜 미흡이 되는지 말이죠. 그러면 아주 민감한 부분은 공개하면 안 되겠지만 그래도 공개 범위를 정해서 공개를 하는 것이 오히려 국익에 도움이 되겠다는 생각이 듭니다. 지난번 위원장 했던 남궁근 위원장님도 논문에서 계속 정부가 국민에게 공개하는 정보의 범위를 좀 넓혔으면 좋겠다고 하셨는데 그것이 중요한 이유는 그렇게 하면 정치화가 안 되기 때문입니다. 

우리나라가 선진국으로 가려면 정치도 문화가 돼야 되고 경제도 문화의 옷을 입혀야 합니다. 그 모든 사회에 문화 옷을 입혀야 하는데 우리 사회는 반대로 모든 것이 정치화 되어 있다는 생각이 듭니다. 대표적인 것이 블랙리스트 아닙니까? 왜 그렇겠습니까. 국민들에게 정보가 제대로 전달이 안 되어 그런 것이지요. 국민들이 정보를 많이 가지고 있으면 견제를 할 수 있습니다. 정보가 없으니까 정부가 어떻게 보면 더 많은 권력을 가지고 있는 셈이죠. 정책도 하나의 가설입니다. 정책이라는 것이 신이 아닌 이상, 모든 정책이 성공한다는 보장을 할 수 없거든요. 정책은 가설이기 때문입니다. 

그렇다면 국민들이 많이 알고 있으면 최용석 고려대 교수 말씀대로 국민 중에도 스티브 잡스가 있을 수 있습니다. 지금은 국민 수준이 워낙 높기 때문에 그렇습니다. 정보만 공개해 주면 관료들끼리 생각하는 것보다 월등히 좋은 정책이 나올 수 있다는 이야기입니다. 그런데 가장 많은 정보를 가지고 있는 곳이 정부평가위원회입니다. 왜냐하면 46개 부처의 모든 정보를 1년 내내 하기 때문이죠. 따라서 앞으로 정부의 정책 정보가 가능한 많이 공개될수록 더 좋은 정책의 피드백과 제안이 이뤄지고, 그렇게 되면 사회통합과 국민통합에도 줗은 결과를 만들어 낼 수 있을 것으로 생각됩니다. 

- 정부업무평가를 보면 부처별로 차이가 있는데 ‘줄세우기 평가’라는 지적도 있습니다. 어떻게 보시는지요? 

2022년 정부업무평가 결과를 보면 적극적인 규제혁신, 국민이 공감하는 성과창출, 원칙과 상식이 입각한 국정운영의 귀한 기관 등이 우수한 평가를 받았습니다. 예를 들어 누리호와 다누리 발사에 성공한 과기정통부, 농산물 최대 88.3억 달러를 수출한 농식품부, 환경규제 패러다임 혁신을 이룬 환경부, 부동산시장 정상화를 이뤄낸 국토부, 해운산업 경쟁력 회복의 해수부, 독립유공자 예우를 강화한 보훈부 등이 그렇습니다. 반면, 정책 성과에 대한 국민 체감이 저조하거나 규제혁신, 정부혁신, 정책소통 등, 부문별 관리가 미흡하였던 기관들은 상대적으로 낮은 평가를 받았습니다. 예를 들어 여가부, 방통위, 권익위, 개인정보위, 병무청, 경찰청, 새만금청, 원안위 등이 있습니다. 

46개 정부 부처들은 그냥 일을 하는 것이 아니라 매년 3월, 4월이 되면 각 부처별로 어떤 것을 하겠다는 주요정책과제를 냅니다. 여기에 대통령은 공약으로 국정과제를 국민과 약속하게 됩니다. 과거 대통령들은 자신의 국정과제가 공약이었기에 이를 중요하게 여기고 추진하지만 정책 환경은 1년이 다르게 변화합니다. 따라서 국민과 약속했다고 해서 5년 내내 대통령의 국정과제만을 추진하게 되면 변화된 정책 환경에서 엉뚱한 정책이 나올 수 있게 되는 것이죠. 

그래서 윤석열 정부에서는 국정과제도 신경을 쓰되 환경 변화를 의식해서 주요정책과제, 즉 매년 그 부처가 환경 변화에 적응해서 갈 수 있는 정책을 내게 되고 이를 정부업무평가위원회를 통해 평가를 받겠다는 약속을 한 것입니다. 따라서 정부 부처들은 연초에 정책 목표를 제시했기에 그 결과를 평가받는 것인데, 그러려면 동기 부여가 있어야 합니다. 잘한 부처는 격려하고 미흡한 부처는 분발하라는 것입니다. 예를 들어 현재 우리 사회에 가장 심각한 문제가 저출산 아닙니까? 
그러면 보건복지부가 170조라는 돈을 들이붓고도 지금 우리가 세계 최저 저출산국이라는 현실 아니겠습니까? 당연히 보건복지부는 이 문제를 해결하려 듭니다. 그러면 해결되는 과정으로서 개선이 이뤄졌느냐는 문제를 평가해야 하는 것이죠. 결국 개선이 안 되면 평가가 좋을 수는 없겠지요. 

첵임장관제, 변화와 혁신 유도

이런 문제 때문에 윤석열 정부는 급변하는 정책 환경에 적응하기 위해 책임장관제와 책임총리제를 도입한 것입니다. 이러한 책임 행정은 과거 정부처럼 청와대와 수석들이 다 끌고 가는 선단식 운영이 아니라, 매우 복잡하고 기능적으로 분화된 시스템입니다. 그 부처의 장관이 책임을 지고, 그 부처가 해야 될 사업을 책임을 지고 해야 한다는 것이죠. 
그렇게 되면 정부평가업무는 변화와 혁신을 추동하는 기능을 갖게 됩니다. 이때 중요한 것이 바로 대통령이 정부 인사를 할 때 아무런 정보 없이 할 수는 없기 때문에 정부평가의 결과를 보는 것이고 그렇기에 정부평가업무는 상당한 전문성을 가져야 합니다. 그래야만 정부 부처들도 인정할 수 있는 것이죠. 

동시에 공정성입니다. 공정하지 않으면 신뢰를 얻지 못하는 것이죠. 흔히 우리의 정부평가업무에 대해서 선진국들은 기관평가가 아니라 정책평가를 한다는 점을 지적하는데, 그런 지적도 충분히 경청할 만합니다. 다만 제가 연구한 바로는 영국이나 선진국들도 우리의 기관평가를 유심히 들여다 봅니다. 

정부의 정책이라는 것이 결국 추진하는 주체의 역량과 시스템, 동기에 있기 때문에 우리나라식의 기관평가가 반드시 문제만 있다고 보기는 어렵죠. 정책과 기관 평가에는 일장일단이 있기 때문입니다. 이러한 점 때문에 기관평가라는 것이 적어도 굉장히 장점은 있겠다고 보는 것이죠. 평가도 하나의 산업이거든요. 앞으로 모든 국가들이 서로 서로를 벤치마킹하면서 어느 나라의 평가 제도가 가장 발달돼 있는가를 보고 거기에 장점이 있으면 벤치마킹하게 될 것입니다.

- 윤석열 대통령의 국정 아젠다가 공약을 정부 부처들이 적극적으로 소화하고 국민과 소통하는 데 부족하다는 평가가 있습니다.

우리나라는 5년마다 대통령 선거를 합니다. 그러면서 여당과 야당이 교체되기도 합니다. 민주주의 체제인 만큼 당연하다고 볼 수 있겠지요. 다만 정부가 바뀌더라도 정치철학과 정책 이념에서는 합의되어 지속되어야 하는 정책들이 있습니다. 우리나라는 그런 점이 부족하다는 생각입니다. 그런 점에서 스웨덴의 예를 말씀드리고 싶군요. 지금 스웨덴은 80년 전에는 완전한 빈곤 국가였습니다. 

그런 스웨덴이 지금 어떻게 저렇게 유럽 강국이 됐느냐 하면 타게 엘란데르라는 총리가 25년을 집권했습니다. 그런데 이 분이 25년간 오직 국가 국익만 보고 갔다는 것이지요. 그래서 매주 목요일만 되면 여당이든 야당이든 시민단체든, 전부 불러 대화를 시작했습니다. 처음에는 정치적 보여주기라고 생각했지만 1회, 2회, 10회…계속 되면서 국민들과 여당이나 야당, 시민단체가 진정성을 이해하게 된 것이죠. 그래서 이분이 지금 현재 스웨덴을 만들었다는 것입니다. 이념의 차이를 넘어 국가의 존속과 발전이 가능한 국민 합의의 정신을 이끌어낸 것입니다. 

그런 점에서 대통령은 한마디로 오케스트라의 지휘자라고 할 수 있습니다. 현재 정부는 각 부처가 대통령실 및 국무조정실과 긴밀하게 조율해서 국정과제를 적극적으로 추진하고 정책기획 단계에서부터 대국민 소통을 강화하기 위해 노력하고 있는 것으로 알고 있습니다. 다만 정부가 바뀌며 정책 방향에 달라진 사안들에 대해서는 일각에서는 과도한 주장과 왜곡된 프레임 제기로 혼란이 발생할 수도 있는 만큼, 정부가 국민의 눈높이에서 섬세하게 소통하는 노력을 계속하는 것이 중요하다고 봅니다. 

특히 대통령의 국정철학에 따라 대통령실 중심으로 국무조정실과 각 부처가 긴밀히 조율하면서 정책을 추진하는 하고 있는 것으로 알고 있습니다. 정부 2년차에는 사회적 파급력이 큰 각종 개혁과제 추진에 역량이 집중되는 만큼, 불필요한 혼선과 갈등이 발생하지 않도록 대통령실과 관계 부처간에 협력과 조율이 더 중요하다고 생각합니다. 

- 여소야대, 특히 야당이 과반수인 국회 상황에서 정부 부처가 할 수 있는 것이 없다는 주장도 있습니다 실제로 그런 것인지요? 

국정과제를 이행하기 위한 법률안의 상당수가 여소야대 국회 지연으로 통과되지 못하고 계류 중이며 이에 정부도 당정 협의, 국회와의 소통 노력 강화 등, 법안 통과를 위한 범정부적인 노력을 기울이고 있는 것으로 알고 있습니다. 진인사대천명라는 말이 있듯이, 마음을 열고 최선의 노력을 다 하면 좋은 성과가 있을 것으로 확신합니다.

- 앞으로 신권위주의 시대라고 합니다. 그만큼 행정부와 관료들의 비전과 능력이 중요한 시기라고 보는데, 우리나라 관료들에 대해서는 어떻게 보시는지요? 또 어떤 자질과 능력을 갖춰 나가야 한다고 보시는지요? 

우리나라 중앙부처 관료들의 전문성은 세계적 수준이라고 평가하고 싶습니다. 다만 이러한 전문성을 국익과 국민 행복을 위해 사용하고자 하는 확고한 행정 철학을 공무원 마음속에 내재화시켜주는 것이 중요하다고 봅니다. 특히 정권 교체가 이뤄질 때마다 공무원의 정치화 현상이 가속되어 전문가에 의한 행정이 비전문가에 의한 정치에 휘둘리는 악순환이 되풀이되었다고 봅니다. 

다행히 윤석열 정부에서는 공무원의 전문성, 의사소통 능력, 갈등 관리 능력, 정보 기술 활용 능력 등을 중시하고 있어 국민에 대한 행정서비스의 질이 한 단계 더 업그레이드 될 것으로 생각합니다. 미국 행정학계의 거두인 왈도(Waldo)는 행정이야말로 프로 중의 프로인 공무원에 의하여 운영되어야 한다고 강조했음을 잊어서는 안 됩니다.

- 윤석열 정부에 제언을 하신다면?

윤석열 정부가 성공하려면 정부업무평가제도를 변화와 혁신의 지렛대로 삼아야 합니다. 책임 총리와 책임장관제를 도입한 만큼 해당 부처의 장관이 국민과 대통령에 대해 무한 책임을 진다는 자세로 국정에 임해야 합니다. 경력 관리를 위한 장관이 아니라 역사의 길이 남을 명장관으로 남겠다는 자세로 행정에 임해야 합니다. 지난 정부에서는 국민과의 약속에 기반한 국정과제에만 5년 동안 매몰하다 보니 급변하는 환경에 적응하지 못하는 문제가 있었습니다. 

이런 점을 시정하고자 윤석열 정부에서는 책임장관제를 도입한 만큼 매년 각 기관은 국익과 국민 행복에 이바지하는 주요 정책과제를 발굴하고, 장관의 전적인 책임 하에 이들 목표를 달성시키는 데 최선의 노력을 경주해야 합니다. 이렇게 함으로써 다가오는 국민소득 4만 달러 시대의 기반을 튼실하게 만들어 나갈 수 있다고 봅니다. 

- 끝으로 하고 싶으신 말씀은? 

정부업무평가제도가 2006년 만들어진 이래 거의 20년이 다 되어가고 있습니다. 그동안 정부 부처의 효율성과 책임성 제고에 상당 부분 기여를 해온 것은 사실입니다. 하지만 정부업무평가제도의 고도화를 위해서는 끊임없이 선진국 정부업무평가제도를 벤치마킹하여 제도 개선을 위해 노력해야 합니다. 고인 물이 썩는다는 말이 있듯이 정부업무평가제도 역시 변화와 혁신을 추구해야 합니다. 

현재 고민하고 있는 부분은 정부업무평가위원장직의 상임화, 정부업무평가제도의 전문성 제고를 위한 가칭 정부업무평가원 설립, 본위원회 산하의 실무위원회 복원 등입니다. 앞으로 학계와의 활발한 협업을 통해 우리나라 정부업무평가제도가 전 세계 정부업무평가제도를 리딩할 수 있는 최고의 선진화된 제도로 자리매김할 수 있도록 국무총리와 공동 민간위원장으로서 최선의 노력을 다하겠습니다.