문재인 대통령은 2018년 10월 23일 국무회의 심의를 거쳐 ‘9·19 평양 공동선언’(평양 공동선언)과 부속 합의서인 ‘역사적인 판문점선언 이행을 위한 군사 분야 합의서’(군사합의서)를 비준했다. 이어 평양 공동선언은 10월 29일 남북합의서 24호로, 군사합의서는 11월 2일 남북합의서 25호로 각 표기해서 관보에 게재하여 공포절차를 완료했다.

다만 군사합의서는 이에 앞서 10월 26일 10차 장성급 회담에서 남북 상호 간에 통지함으로써 이미 효력이 발생했다. 이 사건 군사합의서는 문 대통령이 국무회의의 심의를 거쳐 체결·공포함으로써 남북관계 발전에 관한 법률 제23조 제1항에 의하여 남한과 북한 사이에서 군사에 관해 효력을 가지므로 그 체결행위는 ‘공권력의 행사’에 해당한다 할 것이다.

군사합의서의 문제점

이 사건 군사합의서는 평양 공동선언의 핵심으로서, 남북이 1953년 정전협정 체결 이후 처음으로 지상·해상·공중 모두에서 남북 간 적대행위 중단구역을 설정한 의미가 있다. 이에 대해 정부와 군은 ‘평화 정착에 필요한 진일보된 조치’라고 주장하고 있다. 그러나 이는 최소한의 군사 지식과 양심만 있다면 우리 인구의 절반이 밀집한 수도권을 위험에 빠트린 최악의 도박이라는 평가가 유력하다. 우선 서해평화수역 설정과 공동어로 구상에 문제점이 지적된다.

서해5도의 전략적 가치는 백령도와 연평도에 주둔한 여단 규모의 해병대 병력이 그 10배가 넘는 북한의 군단 병력을 황해도 연안에 묶어 둠으로써 수도권에 집중될 북한의 군사적 위협을 분산시키는 데 있다. 그런데 군사합의서로 북한의 장사정포·대함(對艦) 미사일 등 핵심 전력은 육지에 배치돼 영향이 전혀 없는 반면 우리의 북방한계선(NLL)은 사실상 무력화되고 서북 5도서와 덕적도가 고립되고, 북방한계선과 수도권 서 (西)측방을 지키는 우리 해병대와 해·공군 합동 작전 체계는 뿌리째 흔들리게 됐다고 한다.

원래 군비 통제의 기본은 공격용 무기는 줄이고 정찰은 확대해 상대방 의도를 확인하는 것인데 이번 군사합의로 군사분계선(MDL)에서 20~40㎞가 비행금지구역으로 설정됨으로써 우리 군(軍)의 ‘눈’을 뺐다는 견해가 많다. 수도권을 목표로 전방 전개한 북한군 주력의 동향을 감시할 수 없고 근접 정밀 타격도 불가능하게 되어 그동안 우리보다 2~3배 많은 북한의 재래식 군사력과 균형을 이루던 우리 군의 첨단 전력, 즉 정보 감시, 정밀 타격력을 무력화시켰다는 것이다.

더욱이 미국이 연합 훈련 중단을 한 상태에서 우리마저 자체 훈련 중단을 북한에 약속하고 우리 장병의 손발을 묶는 잘못된 작전 수칙에도 합의해 줌으로써 앞으로의 실전 대책을 어렵게 했다고 보고 있다.미래 군사력 증강도 남북이 협의하게 돼 있는데, 북한은 미국으로부터 사실상 핵보유국의 지위를 인정받을 상황에서 우리만 못 하게 되었고, 지금 있는 첨단 전력은 손발을 묶고 미래 첨단 전력 확보도 어렵게 됐다는 우려가 크다.

생명권 및 안전권 침해

군사합의서로 평화를 확보하려면 북한도 약속을 지키는 ‘정상 국가’여야 한다. 7·4 공동성명(1972년) 이후 올 4월 판문점 선언 전까지 남북한 간에 크고 작은 회담이 655회 있었고 245회는 서명까지 했지만, 북한은 한 번도 지키지 않았다. 그럼에도 이번엔 북한이 달라졌다는 기대를 전제로 한 군사합의서는 대한민국 국방을 무력화하는 위험한 도박이다. 북한이 예전처럼 도발하면, 우리 장병과 국민 생명은 ‘바람 앞의 등불’ 같은 처지에 놓이게 되었다고 보지 않을 수 없다.

헌법 제10조는 “모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며, 행복을 추구할 권리를 가진다. 국가는 개인이 가지는 불가침의 기본적 인권을 확인하고 이를 보장할 의무를 진다”고 규정하여, 모든 국민이 인간으로서의 존엄과 가치를 지닌 주체임을 천명하고, 국가권력이 국민의 기본권을 침해하는 것을 금지함은 물론 이에서 더 나아가 적극적으로 국민의 기본권을 보호하고 이를 실현할 의무가 있음을 선언하고 있다.

또한 생명·신체의 안전에 관한 권리는 인간의 존엄과 가치의 근간을 이루는 기본권이므로 국민의 생명·신체의 안전이 위협받거나 받게 될 우려가 있는 경우 국가로서는 그 위험의 원인과 정도에 따라 사회·경제적인 여건 및 재정사정 등을 감안하여 국민의 생명·신체의 안전을 보호하기에 필요한 적절하고 효율적인 입법·행정상의 조치를 취하여 그 침해의 위험을 방지하고 이를 유지할 포괄적인 의무를 진다 (헌재 2017. 3. 10. 2016헌나1, 헌재 2008. 12. 26. 2008헌마419 등).

북한은 조국의 평화적 통일을 위한 대화와 협력의 동반자임과 동시에 적화통일노선을 고수하면서 우리의 자유민주주의 체제를 전복하고자 획책하는 반국가단체의 성격도 아울러 가지고 있다. 북한에 비해 터무니없게 불리한 무장해제를 강요하는 군사합의서로 말미암아 국가안보가 무너져 국민의 가장 중요한 기본권인 생명과 신체의 안전에 관한 기본권이 위태로운 지경에 이르러 직접적으로 침해될 우려가 있다.

안전권의 요체는 국민의 안전에 대한 국가의 보호 의무에 대한 명확한 인식과 그 실천이므로 근본적인 안전 요소인 국방의 중요성은 더 말할 나위가 없다. 그럼에도 북한의 비핵화에 대한 로드맵조차 제시되지 않고 누구나 인정할 수 있는 평화 상황이 아님에도 일방적으로 우리의 국방 태세를 허무는 이 사건 군사합의서는 가장 냉정해야 할 남북 대치 관계를 지나치게 낙관한 것으로 국가의 진정한 국민안전 보호 의무를 위반한 것이다.\

영토권 침해

영토란 국가의 본질적 요소의 하나로 국가권력이 행사될 수 있는 공간으로서의 국가 영역이다. 우리 헌법 제3조는 “대한민국의 영토는 한반도와 그 부속도서로 한다”고 규정되어 있으나 사실상 국가의 실체를 가진 북한에 의하여 그 한반도 전역을 영유하는 영토권 행사가 제한되어 있어 북한과의 관계에서 대한민국의 영토는 휴전선 이남, 영해의 경우 동·서해 상 북방한계선이 영해의 경계이자 한계다.

그런데 서해 북방한계선인 NLL은 단순한 영해의 중요성을 넘어 국가안보와 수도 서울을 사수하기 위한 매우 중요한 지역이다. 이러한 군사전략적 중요성으로 북한은 그동안 NLL을 무력화하기 위하여 수시로 도발하여 두 차례에 걸친 연평해전을 일으켰고 거기에 대응하여 우리 장병들이 피로써 사수한 바가 있다. 그런데 이번 군사합의를 보면 NLL을 포함한 광활한 지역에 평화지대를 설치하고 그 지역을 양측이 공동으로 관할하게 함으로써 우리가 배타적으로 지배하는 영해인 NLL을 스스로 포기하고 우리의 영토권을 스스로 제약하고 있다.

영토권이 국민의 기본권 침해의 대상이 되는지 여부에 대하여 우리 헌법재판소는 “영토변경은 우리나라의 공간적인 존립 기반에 변동을 가져오고, 또한 국가의 법질서에도 변화를 가져옴으로써, 필연적으로 국민의 주관적 기본권에도 영향을 미치지 않을 수 없는 것이다. 이러한 관점에서 살펴본다면, 국민의 개별적 기본권이 아니라 할지라도 기본권보장의 실질화를 위하여서는, 영토조항만을 근거로 하여 독자적으로는 헌법소원을 청구할 수 없다 할지라도, 모든 국가 권능의 정당성의 근원인 국민의 기본권 침해에 대한 권리구제를 위하여 그 전제조건으로서 영토에 관한 권리를, 이를테면 영토권이라 구성하여, 이를 헌법소원의 대상인 기본권의 하나로 간주하는 것은 가능한 것으로 판단된다”(2001. 3. 21. 99헌마139 ·142·156·160(병합) 전원재판부)고 판시한 바 있다.

이 사건 군사합의서는 우리나라의 공간적인 존립 기반에 변동을 가져오고, 국가의 법질서에도 변화를 가져옴으로써 필연적으로 국민의 주관적 기본권(생명권, 안전권)에도 영향을 미치지 않을 수 없는 것이므로 군사합의서 자체로 국민 개개인의 영토권을 침해한 것이고 그것을 법규범으로 확정한 대통령의 군사합의에 대한 체결·비준은 신청인들 개개인의 영토권을 침해한 것이다.

일방적 군사합의서 비준의 위헌성

헌법은 제1조 제2항에서 “대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다”고 규정하고 있고, 헌법 제60조 제1항은 “국회는...안전보장에 관한 조약...의 체결·비준에 대한 동의권을 가진다”고 규정하고 있다. 이에 의하면 우리 헌법은 국민주권주의를 바탕으로 대통령의 안전보장에 관한 조약의 체결·비준에 관하여 국회가 국민을 대신하여 통제할 수 있게 규정한 것이고 그것이 헌법의 가중 중요한 원리인 국민주권주의를 실현하는 길로 보고 있다.

그러므로 이 사건 군사합의서는 당연히 국회가 동의권을 행사하여야 할 대상이고, 문 대통령이 일방적으로 비준한 것은 헌법이 보장한 국회의 동의권한을 침해하고 실질적으로 국민주권주의를 위반한 위헌적 처사라 할 것이다.

김의겸 청와대 대변인은 2005년 제정된 남북관계발전법(제21조 제3항)이 이번 비준의 법적근거가 되고, 북한은 국가가 아니므로 국회 동의를 받을 필요가 없다고 한다. 그러나 남북관계발전법은 북한을 화해·협력의 대상임을 전제로 한 법이기 때문에 국민 생명권과 직결된 안보 위협 가능성에 관한 조항이 없는 것이고, 영토와 안보에 위협을 초래할 수 있는 우려가 제기된 군사합의에 대해서는 북한이 국가인지 여부 논의에 앞서 최고규범인 헌법 제60조의 취지에 따라 국회의 비준 동의를 받아야 할 것이다.

또 ‘역사적인 판문점선언 이행을 위한 군사 분야 합의서’라고 해놓고 ‘상위법’이라 할 수 있는 판문점선언에 대한 국회 비준 동의도 못 받은 상태에서 군사합의만 대통령이 비준한다는 것은 본말이 전도된 것이다.

헌법재판소법 제68조 제1항에 의하면 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자는 법원의 재판을 제외하고는 헌법재판소에 헌법소원심판을 청구할 수 있다. 이 사건 군사합의서는 대한민국 국민 모두의 중대한 기본권인 생명권, 안전권, 영토권을 구체적으로 침해하는 공권력의 행사다. 군사합의서는 그 침해가 직접적이며, 2018월 10월 26일 발효되어 11월 1일부터 시행되고 있으므로 일반 국민에게 자기관련성 및 현재성이 있고, 헌법소원 이외에는 달리 다툴 방법도 없어 보충성의 예외에도 해당한다.

일반 국민의 헌법소원 제기

국회가 조약 동의권 침해를 이유로 문 대통령의 일방적인 군사합의서 체결·비준에 대해 헌법재판소에 권한쟁의심판을 청구할 수 있지만 그 주체가 되기 위해서는 국회 스스로 다수결로 나서야 하는데 정치 현실상 불가능하다.

자유한국당이 2018월 10월 29일 헌법재판소에 정부가 비준한 평양 공동선언과 군사합의 효력정지를 구하는 가처분 신청을 냈다고 하지만 개별 국회의원이 나서는 것은 헌법재판소가 일관되게 부인하고 있다(2011. 8. 30. 2011헌라2 등 다수 판례). 그래서 일반 국민들이 나섰다. 한반도 인권·통일 변호사모임(한변) 소속 변호사들은 다수의 예비역 4성 장군을 비롯한 수백 명의 예비역 장성 및 장교, 전직 외교관, 수천 명의 일반 시민들로부터 소송위임을 받아 ‘1·21 사태’ 51주년이 되는 2019월 1월 21일 이 사건 군사합의서에 대한 위헌확인을 구하는 헌법소원을 제기한다.

지금 한반도는 지난해 세 차례의 남북 정상회담과 미·북 정상회담, 군사합의서에 따른 JSA 병력 철수, 남북 책임지역 내 지뢰 제거, 일부 GP 인원 및 장비 철수 등으로 평화 분위기에 젖어 있다. 15일 문재인 정부 출범 이후 처음 발간된 ‘2018 국방백서’는 ‘북한은 적’이라는 표현까지 빼고 있다.

그러나 한편 김정은의 올해 신년사를 볼 때 북한이 핵포기 의사가 전혀 없다는 게 만천하에 드러났고, 미국마저 북한의 핵보유국 지위를 인정할 게 확실하고 나아가 주한미군 철수까지 고려하는 것이 아니냐는 심각한 우려가 나오고 있다. 평화를 갈망할수록 안보의 최후 보루인 군(軍) 본연의 임무 수행에 한 치의 소홀함이 없어야 한다.

모두가 합심해서 우리의 생존과 생명을 위협하는 이 사건 군사합의서의 조속한 폐기에 나서는 것이 무엇보다 중요하다 할 것이다.