현재 우리의 초중고 교육정책은 1973년 발표된 혁명적인 ‘교육평준화’ 정책을 따르고 있다. 이 정책을 발표할 당시 내세운 이유는 학생들의 사교육비 감축, 학력격차 해소 등이었다. 그러나 그 후 47년이 지난 지금 이 정책은 평가해 보면 우리 사회는 사교육 천국, 학력격차 심화, 공교육의 하향평준화 등을 초래하여 실패한 정책임을 알 수 있다. 교육부와 통계청이 공동으로 실시한 ‘2019년 초중고 사교육비 조사’ 결과를 지난 3월 10일 교육부가 발표했다. 

전체 사교육비는 약 21조 원 규모로 2018년의 19.5조 원보다 1.5조 원이 늘어나 7.8%의 증가를 보였다. 지난 2007년 정부가 사교육비 조사를 시작한 이후 사교육비 총액이 20조 원을 넘어간 것이 처음이고 증가폭(7.8%)도 최대이다. 일부 민간 조사 자료에서는 사교육비 총액이 더 많을 것으로 추산하고 있지만 여기에서는 교육부 자료를 근거로 살펴보기로 한다.

이 조사는 표본조사로서 전국 3002개교(초등학교 896개교 900개 학급, 중학교 783개교 786개 학급, 고등학교 1323개교 1422개 학급)를 대상으로 학부모 8만여 명(학급 담임 및 방과후 교사 포함)을 조사한 것이다. 조사기간은 2019년 5∼6월과 9∼10월이었다.

이 조사의 목적은 초중고 학생들의 사교육비 실태 파악 및 교육정책 수립의 기초자료를 제공하는 것이다. 사교육비의 범위는 초중고 학생들이 학교의 정규 교육과정 이외에 사적인 수요로 학교 밖에서 보충교육을 위해 개인이 부담하는 비용으로 학원, 개인과외, 그룹과외, 방문학습지, 인터넷 및 통신강좌 등의 수강료를 의미한다.

文정부 들어 폭증하는 사교육비 

이 조사에 따르면 2019년 사교육비 총액은 20조9970억 원으로, 학생 수는 2018년 558만4000천 명에서 2019년 545만3000명으로 13만1000명 줄었지만 사교육비 총액은 크게 증가하고 있다. 이에 따라 2018년 학생 1인당 월평균 사교육비는 27.2만 원이었으나 2019년 32.1만 원으로 10.4% 증가해 2007년 조사가 시작된 후 가장 큰 폭 상승이다. 

초중고로 나눠 월평균 사교육비를 보면 초등학생 29만 원(2018년 대비 10.3% 증가), 중학생 33.9만 원(8.4% 증가), 고등학생 36.5만 원(13.6% 증가)으로 고등학생이 가장 큰 증가폭을 기록하고 있다. 월평균 사교육비 중에서 예체능 사교육비가 차지하는 비중은 초등학교가 29만 원 중에서 11.8만 원으로 40.7%를 차지하고 있고 중학교는 33.9만 원 중에서 5.5만 원으로 16.2%, 고등학교는 36.5만 원 중에서 4만 원으로 11%를 차지한다. 초등학교 학생이 예체능 사교육비가 가장 많은 것은 악기 배우기, 태권도 등 체육 과외, 취미·교양 활동 등 다양한 예체능 교육에 대한 관심 및 학습 욕구가 많기 때문이다.

<그림 1>에는 지난 2008년부터 2019년까지 정부별로 월평균 사교육비의 증가 곡선이 그려져 있다. 이명박, 박근혜 정부에서도 사교육비 증가는 있었으나 문재인 정부 들어 사교육비가 엄청나게 급등하고 있는 현실을 볼 수 있다. 월평균 사교육비가 2013년 전후해서는 별로 증가하지 않고 있다.

이는 이 기간 동안에 방과후학교 프로그램이 다양하게 운영되었고, 학교 스포츠클럽 활성화 노력도 있었고, 또한 원어민 교사를 뽑아 교실에서 생활영어를 가르치게 한 정책도 효과를 보면서 공교육에서 사교육 기능을 상당 부분 흡수하였기 때문이다. 그러나 2016년이 되면서 이러한 공교육 프로그램들이 상당수가 흐지부지되었고, 학교 스포츠클럽 활성화 시도도 지속되지 못했고, 지속적인 공교육 강화정책이 흔들리면서 다시 사교육비가 증가한 것으로 보인다.

문재인 정부 들어 전년 대비 사교육비 증가액은 2017년 1만6000원, 2018년 1만9000원, 2019년 무려 3만 원 등 3년 연속 급등 추세를 보이고 있다. 연평균으로 계산하면 2만1700원으로, 이명박 정부(평균 2800원)의 7.8배, 박근혜 정부(평균 5000원)의 4.3배다. 사교육비 지출은 시도에 따라 큰 차이를 보이고 있다. 1인당 월평균 사교육비가 가장 많은 서울(45.1만 원)과 가장 적은 전남(18.1만 원)의 차이는 약 2.5배로 지역별 차이가 매우 큰 것을 알 수 있다. 

시도별 사교육비 지출의 격차도 커지는 것으로 나타났다. 2018년에는 가장 많은 서울(41.1만 원)이 가장 적은 충남(18.7만 원)이 비해 2.2배였으나, 2019년에는 가장 적은 지역이 전남으로 바뀌고, 그 차이도 2.5배로 증가했다. 이런 현상은 더 가속화할 것으로 보인다.

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<그림 1>은 사교육에 참여하든 안하든 관계없이 모든 학생에 대한 월평균 사교육비이다. 사교육에 참여하고 있는 초중고 학생비율을 <그림 2>에서 보면 2013∼2016년에 주춤하다가 문재인 정부가 시작된 2017년부터 70% 이상으로 급등하고 있는 것을 볼 수 있다. 초중고별 사교육 참여율은 초등학교 83.5%, 중학교 71.4%, 고등학교 61.0%로 초등학교는 10명 중 8∼9명이 사교육을 받아 사실상 초등학생 전체가 사교육에 내몰리고 있는 현실을 볼 수 있다. 

주당 사교육 참여시간은 6.5시간으로 전년(6.2시간) 대비 0.3시간 증가했다. 이것도 초등학생 6.8시간, 중학생 6.8시간, 고등학생 5.7시간으로 초중학생에서 사교육 참여시간이 가장 길었다. 사교육 수강 목적을 보면 학교수업보충·심화(48.5%), 선행학습(22.9%), 진학준비(15.8%), 불안심리(4.3%)의 순으로, 학교수업이 충실하지 못해 이를 보충하는 것이 주요 목적임을 나타내고 있다.
사교육 참여 학생들만 볼 때는 1인당 월평균 사교육비가 42.9만 원으로 껑충 뛰었고, 학교급별로 보면 초등학생 34.7만 원(전년 대비 9.1% 상승), 중학생 47.4만 원(5.8% 상승), 고등학생 59.9만 원(9.1% 상승)이다. 전국적으로 볼 때 참여 학생 1인당 월평균 사육비가 50만 원에 육박하고 있어 초중고 학생 자녀가 둘 있는 가정에서는 매월 거의 100만 원이 소요되어 엄청난 가계 부담이 되고 있다. 

서울의 경우에는 사교육비 부담이 엄청나다. 서울의 초중고 학생의 사교육 참여율은 80%(초등 87.6%, 중등 77.2%, 고등 68.9%)이고 참여 학생 1인당 월평균 사교육비는 56.3만 원(초등 44만 원, 중등 60만 원, 고등 80.6만 원)으로 전국적으로 가장 높다. 서울의 경우 사교육을 받는 고등학생의 월평균 사교육비가 80만 원이 넘어간다니 놀라울 뿐이다.

교육부의 잘못된 원인 분석

‘2019년 초중고 사교육비조사 결과’ 보도자료에서도 교육부는 사교육비의 급등을 인정하고 있으며 그 원인으로 가계소득 증가, 자녀 수 감소, 복잡한 대입전형 방식(예로, 논술 및 특기자전형, 학생부에서 과제형 수행평가, 소논문 기재 등), 지역사회의 다양한 방과후 활동 증가로 방과후학교 참여율 감소, 자사고·특목고 등을 꼽았다. 그러나 이런 원인 분석은 매우 궁색하고 잘못된 것이다. 가계소득 증가가 사교육비 증가의 주요 원인이라고 지적한 것은 명백히 잘못된 진단이고 통계 곡해에 해당한다. 

가구 평균 소득은 사교육비조사가 시작된 2007년 이후 매년 상승했지만 학생 1인당 월평균 사교육비는 2015년까지 거의 증가하지 않다가 2016년부터 급상승하기 시작했다. 즉, 가구 소득과 사교육비 사이에는 양의 상관관계가 있다고 보기 어렵다. 사교육비 증가 원인을 ‘가구 소득 증가에 따른 당연한 결과’라고 태연하게 말하고 있다는 점에 놀라지 않을 수 없다. 

그럼 국가적 과제인 사교육비를 감소시키기 위해서는 가구 소득을 줄여야 한다는 말인가? 자녀수가 감소하는 것이 사교육비의 증가원인이라고 꼽는 것도 잘못된 원인 분석이다. 그러면 자녀수가 늘면 사교육비가 감소하는가? 일반적인 사회적인 현상을 들어 사교육비 증가의 원인으로 지목하는 것은 참으로 궁색한 설명이다.

논술 및 특기자 전형, 과제형 수행평가, 소논문 기재 등의 복잡한 대입전형 방식을 사교육비의 증가 원인으로 꼽은 것도 잘못된 지적이다. 그러면 다양한 선발 방식을 없애고 수능 위주 전형으로 대입전형을 하면 사교육비를 줄일 수 있는가? 그렇지 않다. 대입 전형 방식을 국가가 일방적으로 단순화시킨다고 해서 좋은 대학에 들어가고자 하는 학생들의 욕구와 경쟁심이 줄어들 수 없다. 다양한 대입전형 방식은 우수 인재 양성을 위한 시대적 요구이며 대학이 우수 인재를 뽑기 위한 방편이다. 사교육비가 급증하는 것은 공교육이 붕괴되어 고등학교가 제 역할을 못하는 것이 가장 큰 원인이다.

교육부는 또한 지역사회의 다양한 방과후 활동 증가로 학교의 방과후학교 참여율이 감소하고 있는 것이 사교육비 증가의 원인이라고 지적했다. 매우 궁색한 설명이다. 학교는 지역사회보다 학교의 특징에 맞는 더 알찬 방과후학교를 더 저렴하게 운영할 수 있다. 

학교의 역량이 모자라거나 의지가 없어서, 그리고 교육부의 지원이 부족하여 방과후 활동이 줄어드는 것이며, 이는 결국 사교육비의 증가를 초래하고 있는 것이다. 세부적으로 방과후 교과 프로그램의 경우 전체 참여율은 31.2%로 2018년의 33.8%보다 2.6% 하락하고 있다. 2017년에는 이 비율이 37.9%였으니 방과후 교과 프로그램이 사실상 죽어가고 있는 실정이다.

또한 교육부는 자사고와 특목고(외고, 국제고 등)에 들어가기 위해 중학생 학부모들이 사교육비를 많이 지불하고 있으므로 이 학교를 없애야 한다고 주장하고 있다. 이런 주장이 옳은 주장인가? 그러면 소위 SKY대(서울대, 고려대, 연세대)에 들어가기 위해 고등학생들이 사교육비를 많이 지불한다면 사교육비를 줄이기 위해 SKY대를 없애야 하는가? 교육부는 자사고·특목고 학생들이 사교육비를 얼마나 쓰고 있는지 조사하지 않았다. 

이 학교 학생들은 사교육을 거의 받지 않고 학교에서 대부분의 필요한 교육을 받고 있으므로 사교육비가 거의 들지 않는다. 학교에서 교육을 다양하게 모범적으로 사교육비가 거의 들지 않도록 시키고 있는 학교를 폐지하겠다고 발표(2025년까지 자사고·특목고 일반고 전환 방침)한 것은 사교육비 감소 정책으로 전혀 적절하지 않다. 따라서 4차 산업혁명 시대에 우수 인재를 다양하게 육성해야 한다는 측면으로 볼 때 자사고·특목고 폐지 방침을 철회되어야 한다. 이렇게 궁색하고 엉뚱하게 사교육비 증가 원인을 분석하니 그 대책도 제대로 된 대책이 나오기 어렵다. 교육 현실 진단과 해석에 문제점이 심각하다고 볼 수 있다.

공교육이 황폐화되고 사교육이 초중고 교육을 주도하는 것은 국가적 재앙이다. 특히 4차 산업혁명 시대에는 창의력 있는 인재 양성이 절실하다. 어느 나라든지 우수 인재를 키우려는 노력을 하고 있다. 심지어는 북한도 고등학교에서 우수 인재를 발굴해 군대에 보내지 않고 김일성 대학이나 김책공대에 보내 국가를 이끄는 인재로 키우고 있다. 현 정부가 교육평준화 정책을 밀어붙이면서 자사고·특목고를 폐지하고 모두 일반고로 전환해 하향 평준화를 시도하려는 것은 국가 경쟁력 제고 측면에서도 잘못된 정책이다.
     
사교육비 근본 경감 대책은 무엇인가

과도한 사교육은 아이들의 창의력을 떨어뜨린다는 연구가 있다. 국무총리 산하 국책연구기관인 육아정책연구소는 5세 유아, 초등 2학년과 5학년 등 총 270명을 대상으로 그림을 통한 창의성 검사와 지능검사를 실시하고, 학부모를 설문조사를 토대로 ‘아동의 창의성 증진을 위한 양육 환경과 뇌 발달 연구’ 보고서를 2017년에 발표했다. 이 보고서에서 사교육은 창의성 함양과 뇌과학 발달에 부정적인 영향을 준다고 결론내고 있다. 즉, 사교육을 줄이는 것이 초중고생의 창의력도 높여 국가의 미래를 위해서도 바람직하고, 학부모들의 부담도 줄여주며, 신혼부부들에게 아이를 가져도 좋겠다는 여건을 마련해 줘 인구절벽 문제를 풀어가는 데도 큰 도움이 된다.

사교육비 급증의 가장 큰 이유는 황폐해진 공교육 때문이다. 초중고 학교에서 학부모들이 원하는 양질의 교육을 받을 수 없으니 사교육 시장으로 가는 것이다. 황폐화된 공교육은 전교조의 역할도 있겠으나 무엇보다 교장을 포함해 교사들이 정열을 바쳐 교육하겠다는 헌신적인 자세가 많이 사라진 것이 주요 원인으로 보인다. 따라서 교육부는 공교육 정상화를 위해 먼저 교사들이 학교 교육에 헌신하고 싶은 환경을 만들어 줘야 한다. 

교사들이 스스로 학생을 위해 좋은 프로그램들을 개발하고 이를 발전시키도록 해야 한다. 이런 환경 조성에는 경쟁과 다양성이 용인되는 교육이 되어야 한다. 이런 경쟁과 다양성을 존중하면서 좋은 프로그램들이 운영될 수 있도록 교육부는 행정적인 환경과 재정적인 지원을 하면 될 것이다. 

이런 의미에서 교육부가 자사고·특목고를 폐지하려는 정책을 철회하고 이들의 경쟁력과 다양성을 인정해 줘야 한다. 차라리 자사고·특목고 간에도 경쟁을 유도해 어느 학교가 사교육을 적게 받도록 학교 내에서 교육을 잘 시키는가를 평가하는 것도 좋을 것이다.

<그림 2>에서 보듯이 최근 사교육 참여율이 가장 적은 기간이 2013∼2016년이었다. 그 이유는 이때 방과후학교 프로그램이 다양하게 운영되었고, 학교 스포츠클럽 활성화 노력도 있었고, 또한 원어민 교사를 뽑아 교실에서 생활영어를 가르치게 한 정책도 효과를 보면서 공교육에서 사교육 기능을 상당 부분 흡수하였기 때문이다.

사교육에 갈 필요 없이 공교육에서 학부모들이 원하는 교육을 학생들에게 시킬 수 있다면 당연히 사교육은 줄어들 것이다. 예를 들어 초등학교에서는 예체능 사교육비가 40.7%를 차지하고 있으므로 초등학교에 각종의 예체능 프로그램을 많이 운영하도록 유도하는 것이 초등학교의 공교육 정상화의 지름길이 될 것이다.

사교육비 급증의 또 다른 큰 이유는 갈팡질팡하는 정부의 대학 입시 정책을 꼽을 수 있다. 우리나라는 대학 입시가 사실상 초중고 교육의 방향을 좌지우지하고 있다. 교육계에서는 대입수능 개편과 정시 확대 등 현 정부에서 벌어진 교육정책 철회나 번복이 불안감을 키워 사교육 의존도가 높아진 것으로 평가하고 있다. 

수능 절대평가 전환을 추진하며 공론화로 시간을 끌다 철회하고, 이때 결정한 정시 비중 하한(30%)도 곧 40%로 바꾸는 등 일관성 없는 정책으로 혼란을 키우고 있다. 여기에 더하여 대선 핵심 공약인 고교학점제 시행도 2022년에서 2025년으로 연기했다. 일관성 없는 교육정책은 학부모들의 불안감을 키워 학생들을 사교육 시장으로 내몰고 있는 것이다. 교육정책은 국가의 백년지대계(百年之大計)가 되어야 하고, 이를 신중히 결정하고 꾸준히 일관성 있게 지켜나가야 한다. 정권이 바뀜에 따라 수시로 바뀌는 교육정책은 피해야 마땅하다.

문재인 정부 들어 지난 3년간 과거에 찾아보기 어려운 사교육비 급등은 교육정책의 총체적인 실패를 의미한다. 소득이 늘고 자녀수가 줄어 사교육비가 증가했다는 설명은 도저히 납득하기 어려운 엉뚱한 것이다.

지금이라도 교육정책의 실패를 인정하고, 현실에 맞는 다양하고 창의적인 교육 시스템으로 공교육을 강화하고, 교사들의 사기를 북돋는 교육 환경을 조성하기 바란다. 교육에도 ‘수요와 공급의 원칙’이 성립한다. 공교육에서 학생들이 원하는 양질의 다양한 교육 프로그램을 공급할 때 수요가 공교육을 신뢰하게 되고 결국 사교육은 줄어들게 될 것이다.