※ 다음은 국회입법조사처 이승현 국회입법조사관(정치학 박사)의 '남북 이산가족 상봉의 현황과 정책방향'(2014.2.12)을 요약·발췌한 내용이다.

▲ 9일 오전 서울 중구 소파로 대한적십자사 본사에서 이산가족 상봉 인선위원회가 열리고 있다. 2015.9.9

남북간 이산가족 상봉문제와 관련하여 참고할 수 있는 사례로는 독일과 중국양안(兩岸, 중국과 대만)이 있다. 그러나 양 사례는 한반도 상황과 상이한 환경속에서 진행되었기 때문에 그들의 경험을 동일한 잣대로 남북한에 적용하는 데에는 한계가 있다. 하지만 서로 다른 체제간의 이산가족교류라는 점에서 향후 개선책을 마련하는데 참고가 될 수 있을 것이다.

독일사례

독일 통일 전 동독과 서독은 서독 주민의 5분의 2 정도가 동독에, 동독 주민의 3분의 2 정도가 서독에 친인척이나 친구들을 두고 있어 상호 방문이나 이주 등을 통한 연계를 자연스럽게 수용하였다. 그러나, 1952년부터 동독측이 출입금지 구역을 설정하였고, 1961년 베를린장벽의 설치로 기존의 유연한 친인척관계를 유지하는데
장애물이 조성됨에 따라 이산가족이 발생하게 되는 상황이 되었다. 하지만, 이러한 장애에도 불구하고 제한적이지만 동서독 상호간 인적 교류가 지속적으로 허용 되었다.

첫째, 이산가족 구성원 사이의 서신, 전화 연락, 동부 베를린과 서부 베를린 지역 이산가족 구성원에 대한 상봉은 허용하는 유연성을 보여주었다.

둘째, 1972년 「교통조약(Verkehrsabkommen) 체결 이후, 동독은 당시 서독 사람들이 동독에 사는 “가까운 친척들” 뿐만 아니라 “잘 아는 사람들”을 방문하는 것도 허락하였다.

셋째, 동독 당국은 서독을 방문하려는 동독 주민을 선정할 때 연금수령자들에게 우선순위를 주었고 사안에 따라 서독으로의 이주까지도 승인하였다.

이처럼 독일 사례는 지속적이고 유연한 이산가족 교류 정책을 유지하였으며, 이산가족의 재결합을 허용하였다는 특징을 보여주었다.

동·서독 이산가족 교류과정에서 동독 당국이 유연한 입장을 취한 배경에는 자유왕래 활성화를 위해 서독 정부가 파격적으로 재정적 지원을 수행했기 때문이다.

중국양안(兩岸)의 사례

1949년 중화인민공화국 수립과 동시에 대만으로 건너온 대륙인은 총60만명으로 추정되며, 이들의 후손을 포함해 현재 대륙에 친인척을 두고 있는 대만 이산가족의 수는 2∼300만명으로 추산되고 있다. 

1978년 12월 개혁개방을 선언한 중국이 대만에 3통(通商·通航·通郵)을 제안하고, 1981년 이산가족 상봉을 제의함으로써 중국인의 대만 방문이 원칙적으로 가능하게 되었다. 특히 1984년 “1국가 2체제(一國兩制)” 방식에 의한 통일방침 발표 이후 중국정부는 무력을 통한 “대만 해방”을 포기하고 양안 화해시대의 개막을 선언하였다.

1987년 11월, 대만은 “본토 수복” 원칙을 견지하고 있었지만, 장징궈(蔣經國) 당시 대만 총통이 계엄법을 폐지함으로써 인도주의 차원에서 대륙에 있는 친척 방문을 공식 허용하였다. 그 결과, 1987년부터 양안간 이산가 족 상봉이 본격적으로 시작되어 현재에 이르고 있다. 

대만당국의 대륙 친척 방문 허용은 사실상의 대륙여행 자유화 조치였으며 이에 따라 대만동포의 중국대륙 방문은 갈수록 증가했고, 현재 “이산가족”이라는 용어 사용이 의미를 상실하는 상태에 이르렀다.

대만주민의 대륙방문 숫자는 1987년 4만 6,679명에서 1988년 44만6,000명으로 급증하였고, 2012년말 기준으로 총인원 7,163만 780명에 이르렀다. 이러한 중국양안 이산가족 상봉의 특징을 세 가지로 정리할 수 있다. 

첫째, 양안간 협의가 아니라 대만의 일방적인 허용조치로 상봉이 시작되었다. 

둘째, 중국과 대만은 정치문제와 이산가족 상봉 문제를 분리했으며, 최악의 정치적 상황 아래에서도 교류를 지속할 수 있었다. 

셋째, 인적 교류에 불안감을 가지고 있는 측이 자신들의 상황에 부합하는 교류 형식과 절차 등을 결정하도록 배려하였다.

시사점

지금까지 살펴본 내용을 바탕으로 할 때, 장기적으로 참고할 만한 몇 가지 시사점을 도 출할 수 있다. 

첫째, 독일이나 중국양안 사례에서처럼 이산 가족 상봉정책은 “유연성”과 “지속성”이 필요하다. 

둘째, 인도주의적 차원에서 이산가족의 재결 합을 허용할 필요가 있다. 

셋째, 정치문제와 이산가족 상봉문제의 분리 가 필요하다. 

넷째, 인적교류에 불안감을 가진 측이 교류 형식과 절차를 자율적으로 결정하도록 배려할 필요가 있다. 

향후 정책방향

상기 사항들은 장기적이고 다분히 이상주의적인 측면이 강하므로 이러한 점을 고려하여 실현 가능한 정책 방향을 다음과 같이 정리할 수 있다. 

첫째, 전면적인 생사·주소의 확인을 최우선 으로 추진할 필요가 있다. 이 사업이 이산가족 문제를 근본적으로 해결할 수 있는 기초이고, 이산가족 문제를 신속하게 해결할 수 있는 가장 효율적인 방법이라고 판단한 정부는 이 사업을 북한측에 지속적으로 제기하겠다는 계획을 가지고 있다.

둘째, 우리측 이산가족정보통합시스템의 자료와 북한측의 이산가족 또는 주민자료를 서로 대조하고 연계하는 작업이 필요하다. 이 과정에 서 북한측이 이산가족을 더욱 쉽게 찾을 수 있도록 필요한 장비와 인력 등을 적극 지원하는 것도 남북간에 협의해볼만한 사안이다.

셋째, 금강산 이산가족 면회소를 상시적으로 운영할 필요가 있다. 구체적으로 보면, 

①남북 대화를 재개하고 관계가 개선되면, 남북 당국 간 인원을 파견하여 상시 협의할 수 있는 체계를 구축하는 것도 바람직하다. 

②전면적 생사・ 주소확인 결과를 바탕으로 고령자・직계가족에 우선순위를 주고, 금강산 면회소에서 정기적인 상봉행사를 실시하는 것이다. 면회소 규모를 고려할 때 규모를 늘리기보다는 횟수를 매월 2회 이상으로 늘리는 방안이 실효성이 있어 보인다. 

③신규상봉 이외에도 재상봉 및 서신・ 물품교환 등을 상시적으로 할 수 있도록 추진하는 방안도 검토할 필요가 있다. 

넷째, 이산가족 면회소를 추가로 설치하는 문제를 논의할 필요가 있다. 상봉 확대를 위해서는 접근성이 좋은 서부권의 개성 혹은 남한 지역에 이산가족 면회소를 추가로 설치하는 방안을 검토할 필요가 있다. 또한 신규로 시설을 건립하는 방안과 동시에 이용 가능한 기존 숙박시설 등을 활용하는 방안도 함께 검토할 필요가 있다.

다섯째, 이산가족의 고향방문을 추진해야 할 것이다. 고향방문을 시범적으로 실시한 후 북한지역 관광과 연계하여, 안정적인 고향방문 상품을 개발할 필요가 있을 것이다. 

이승현 국회입법조사관(정치학 박사)